José Ramón Arberas
Sociólogo y Magister en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos. Depto. Ciencias Sociales; U.niversidad Alberto Hurtado.


La idea es hacer un primer y pequeño acercamiento conceptual y del contexto en que se insertan los procesos de descentralización y participación ciudadana en general, para bajar posteriormente al caso chileno en particular, describiendo los principales avances, problemas y posibles soluciones en el ámbito de la participación ciudadana a nivel local.

1. DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION CIUDADANA: ASPECTOS CONCEPTUALES

Democracia representativa y participativa, descentralización y participación ciudadana

Respecto a lo conceptual, quiero en primera instancia comentar muy brevemente los nexos fundamentales entre la democracia y los procesos de descentralización y participación ciudadana.

Las CRITICAS A LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA están relacionadas con la excesiva importancia de las elites frente a la ciudadanía, que se limitaría a elegir cada cierto tiempo a sus autoridades en forma democrática pero sin una participación activa en las decisiones de las mismas. OTRA CRITICA tiene que ver con la formalidad de este tipo de democracia, que si bien es fundamental para dar estabilidad al país mas alto de las personas conlleva el riesgo de no promover ni garantizar la participación ciudadana al quedarse en eso en la pura formalidad. De hecho, la corriente elitista de la democracia piensa que lo principal es la estabilidad, y por tanto la participación popular excesiva solo generaría muchas demandas al sistema político que acabarían por no ser controlables.

LAS TEORIAS DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA abogan por garantizar los derechos políticos y de participación en el proceso electoral para elegir representantes en forma democrática, pero tan importante como ello es buscar mecanismos que garanticen el respeto de la voluntad ciudadana. Y esto será mas fácil cuanto más pequeño sea el tamaño de la sociedad, pues está comprobado que la mejor y mas satisfactoria democracia es la local (ya habló de ello Alexis de Tocqueville en el siglo XIX). En definitiva "La democracia participativa es un proceso de tipo social y político en el que una diversidad de grupos, organizaciones y personas se involucran en las decisiones públicas y en la planeación, ejecución y control de programas locales, regionales o nacionales".

Por tanto, nos podemos percatar en una primera instancia de la RELACIÓN ENTRE DEMOCRACIA, PARTICIPACION Y DESCENTRALlZACIÓN, pues sin unidades político - territoriales pequeñas y autónomas -como son las comunas, donde se pueda garantizar en mayor medida el ejercicio de los derechos ciudadanos tales corno la participación ciudadana - ello a pesar de todos Los problemas con que cuentan las Municipalidades, se hace más difícil el desarrollo de una democracia plena.

LO IDEAL EN REALIDAD ES CONJUGAR EN SU JUSTA MEDIDA LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA -necesaria para que funcione y no colapse el sistema politico- Y LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA -necesaria para asegurar el vínculo de la voluntad ciudadana a las decisiones públicas-, a través de un proceso que permita, por medio de la descentralización, ir transitando de la primera a la segunda ’y permitiendo con ello un mayor involucramiento de los ciudadanos en las instituciones, políticas y decisiones estatales.

Descentralización y desconcentración

Ahora bien, hablamos de la descentralización como una oportunidad para profundizar la democracia –y digo “oportunidad” ya que por si sola no puede desatar procesos participativos o de desarrollo local, debiendo ir acompañada de cambios culturales e institucionales profundos sobre la manera de concebir y utilizar el público- pero ¿qué entendemos exactamente por descentralización? Una DEFINICIÓN AMPLIAMENTE ACEPTADA indica que es “un proceso de carácter global que supone por una parte el reconocimiento de la existencia de un sujeto –una sociedad o colectividad de base territorial- capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y dotada a la vez d personalidad socio-cultural y político-administrativa y, por otra parte, la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos, materiales) que ahora no tiene y que podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad vigente”3. De esta definición quiero enfatizar dos elementos:

- Que la descentralización puede ser política (autoridades democráticamente elegidas y con capacidades normativas), administrativa (capacidad para ejercer funciones autónomamente, sin capacidad normativa) y fiscal (capacidad de generar, gestionar y gastar autónomamente recursos propios), siendo lo ideal que se conjuguen los tres tipos en cualquier proceso descentralizador, aunque sea muy gradualmente como ocurre en el caso chileno.
- Que la descentralización implica una nueva forma de ejercer el poder y de relacionarse por parte de los órganos del aparato público, pues se crean nuevos centros de decisión política y administrativa autónomos de los poderes superiores. Esto es especialmente relevante en términos estructurales para países unitarios como Chile, sin tradición descentralizadora como tal, sino más bien DESCONCENTRADORA, que supone la delegación de competencias y atribuciones a entidades no autónomas, que siguen dependiendo jerárquicamente de los niveles territoriales superiores. Por esta falta de tradición descentralizadora es que son tantos los problemas que surgen en el proceso, pues son un contexto y un proceso nuevo (que comienza en los ’80 con mayor fuerza, pero potenciado durante el régimen militar por una lógica muy diferente a la redistribución del poder político), y por tanto se necesita de tiempo para su consolidación. Y ello influye por supuesto -más o menos directamente- en las posibilidades de la participación el ámbito local, sea debido a la falta de competencias, de recursos, etc., por parte de los municipios, lo que veremos en detalle más adelante.

Precisamente PARA MEDIR EL GRADO DE DESCENTRALIZACIÓN REAL DE UN PAÍS (pues cuanto mayor sea, mayores son en principio las posibilidades para la participación ciudadana) hay que establecer parámetros de referencia. LA ALTERNATIVA ES ESTABLECER DICHO GRADO SOBRE LA BASE DE LA EXISTENCIA DE TRES PRINCIPIOS:

a) principio de autonomía: supone tener claras las competencias –sean propias o compartidas con niveles superiores de la administración- en todos los asuntos con clara identificación local, además de los recursos que permitan hacerlas efectivas –debiendo compensarse las desigualdades a través de instrumentos de redistribución solidaria entre comunas- y los mecanismos que permitan a los niveles territoriales colaborar y coordinarse entre sí, así como participar en la toma de decisiones de los órganos superiores sobre asuntos que le afectan. Respecto a los controles, solo debiera existir los de legalidad, a que todo organismo está afecto.
Cuando alguno de estos elementos es vulnerado, la municipalidad debe poder reaccionar legalmente contra los responsables, lo que aún es en realidad muy débil en este país.

b) principio de subsidiariedad: todas las funciones que puedan cumplirse en niveles inferiores de la estructura estatal deben desarrollarse ahí, pues ello propicia el conocimiento directo de los problemas y la participación a través del control ciudadano.
c) principio de democracia municipal: no sólo se trata de establecer mecanismos de elección democrática de las autoridades locales sino, y dadas las condiciones de escala, potenciar mecanismos de participación y control ciudadanos.

Entonces, cuanto más se den estos principios en los ámbitos territoriales subnacionales mayor será el grado de descentralización del país. En el caso de Chile, podemos decir que existe democracia territorial municipal -perfectible pero existe-, siendo la subsidiariedad y la autonomía aun bastante relativas en la práctica, principalmente por la comentada tradición centralista y más bien desconcentradora y las rigideces que por tanto se mantienen en las relaciones entre los diferentes niveles territoriales.

Descentralización, municipio y autonomía

Todos estos cambios que se han venido dando en las ultimas décadas en el funcionamiento del Estado a través de políticas de descentralización, han convertido al ESPACIO LOCAL en un escenario muy importante para implementar las políticas y programas nacionales y regionales en los ámbitos tanto al económico como social.

Sin embargo, este énfasis en el municipio no asegura una descentralización efectiva, pues ésta depende en última instancia de las competencias administrativas y técnicas y recursos de este nivel territorial para ejercer sus funciones con autonomía plena. En tal sentido es que se debe reforzar el derecho de al autogobierno municipal en todos los asuntos relevantes para la sociedad local.

DE LOS DISTINTOS TIPOS DE DESCENTRALIZACION, LOS MUNICIPIOS SE UBICARIAN EN UNA SITUACION DE DESCENTRALIZACION POLITICA Y ADMINISTRATIVA DE CARACTER TERRITORIAL, donde lo político se deriva del hecho que las autoridades municipales son elegidas democráticamente. Sergio Micco señala que en la medida que la descentralización política se afianza a nivel municipal, la democracia se fortalece y profundiza, pues el traspaso de atribuciones políticas y recursos a gobiernos locales generados democráticamente supone crear nuevos canales de participación ciudadana, mas autoridades elegidas por el pueblo, menor distancia entre los gobernantes y los gobernados, promoción del pluralismo societal y dispersión del poder4. Sin embargo, la autonomía local es fundamentalmente administrativa pues el municipio actúa sobre el terreno de la administración y provisión de los servicios de mayor incidencia en la calidad de vida de los ciudadanos, y además sus funciones se desarrollan en el marco de normas dictadas por otros organismos, careciendo entonces de facultades normativas relevantes, las que le otorgarían el carácter real de político al proceso.

La Participación

Pasando al ámbito de LA PARTICIPACION CIUDADANA, sin duda que ES UNO DE LOS COMPONENTES Y REFERENTES FUNDAMENTALES DE CUALQUIER SISTEMA DEMOCRÁTICO Y DE SU GOBERNABILIDAD, por dos motivos principales:

 por un lado, a medida que el ejercicio del poder está más legitimado en la voluntad obtenida a través de un consenso social, mayores son las posibilidades de visualizar y dar adecuada respuesta a las aspiraciones de los diferentes sectores sociales;
 y por otro lado, la participación ciudadana permite una mayor eficiencia, eficacia, calidad y transparencia de la gestión pública.5

Si bien lo anterior, la participación puede desarrollarse -al igual que la descentralización- con diferentes objetivos dependiendo de los intereses del sistema político y económico del país. Así, la participación PUEDE SER REAL O SOLO SIMBOLICA, en cuyo caso supone a la exclusión de muchos intereses sociopoliticos y por tanto grupos sociales. Por ello es que el acto de votar si bien es muy importante para cualquier sistema democrático, no supone ninguna seguridad de influencia directa en las decisiones de los elegidos, pudiendo convertirse ese acto en algo simbólico. Lo importante es efectivamente estar de acuerdo en la necesidad de y potenciar la DESCENTRALIZACION Y LA PARTICIPACION, pero más importante que eso es DARLE UN SENTIDO A AMBOS PROCESOS de forma que se fortalezca realmente la democracia, permitiendo en la practica la intervención de la ciudadanía en los asuntos públicos y con ello su progresivo empoderamiento -es decir, tomar parte del poder antes existente únicamente en los actores públicos-.

RESPECTO DEL CONCEPTO Y DIMENSIONES DE LA PARTICIPACION CIUDADANA, si bien obviamente hay diferencias entre autores, una definición bastante consensuada es "la posibilidad de que personas o grupos influyan directamente o a través de representantes elegidos directamente en la determinación de la agenda pública así como en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y/o proyectos públicos". Se suele distinguir entre participación política -relacionada con lo electoral- y social -participación de carácter más directo- y se distingue a su vez esta ultima de la participación comunitaria, que actúa además en un territorio definido6. Además, el hecho de que todos nosotros seamos consumidores nos hace participantes económicos, concepto creado obviamente por los economistas y el mercado. El énfasis que pretende la democracia participativa estaría en complementar la participación politico-electoral con otras formas de participación y representación más directa, corrigiendo así los defectos de la representación política formal.

LA IMPORTANCIA QUE LA PARTICIPACION HA ADQUIRIDO DE NUEVO SOBRE TODO EN LA ULTIMA DÉCADA, RESPONDE A UNA DOBLE CRISIS: política, de representación de las instituciones mediadoras (principalmente los partidos políticos) y económica, relacionada con la eficacia del Estado. Esto, unido al agotamiento del modelo de desarrollo centrado en el Estado -marco en el cual este tenia que hacerlo todo: dirigir, fiscalizar, proveer y producir- obliga a una rearticulación de las relaciones entre el Estado y la sociedad, donde LA PARTICIPACION PUEDE SER FAVORABLE EN DIVERSOS AMBITOS, todos los cuales favorecen el incremento de la ciudadanía y la gobernabilidad democrática:

 sirve a la expresión y respuesta pública a intereses sociales de diverso origen y tipo;

 se puede controlar en mayor medida el clientelismo y la politización del aparato público;

 Ia concertación de intereses públicos y privados sirve para hacer más viable, eficiente y eficaz la acción publica;

 Ia sociedad civil se convierte en co-gestora del proceso

 desarrolla una cultura democrática de solidaridad, colaboración y tolerancia, y en tal sentido estimula el compromiso de los miembros de la comunidad en el procesamiento y solución de las demandas sociales, todo lo cual aporta sin duda al aumento del capital social

Entonces, en base a lo comentado A QUIENES SON LOS ACTORES DE CUYA VOLUNTAD PRINCIPALMENTE DEPENDE LA PARTICIPACION CIUDADANA son dos, el Estado y la ciudadanía. Son las relaciones entre ambos, alentadas por un fin o un interés determinado las que dan constancia y efectividad a las instancias de participación. En el caso de la ciudadanía el interés principal es la expresión de sus demandas y la satisfacción de sus necesidades (sean básicas u otras) y por parte del Estado la integración de la sociedad civil al desarrollo y las mejoras en la eficacia y eficiencia de la gestión publica.

ESTO SERÁ MÁS FACTIBLE DE LOGRAR EN EL ÁMBITO LOCAL POR SU TAMAÑO Y CERCANIA A LA GENTE, pero para ello se hacen necesarias nuevas formas de gestión municipal que integren la participación y la asociatividad como parte de un nuevo estilo de gobernar pero también se necesita desarrollar una tarea educadora de la ciudadanía local en temas relacionados con la participación.

Pero nos podemos preguntar ¿QUIÉN DE AMBOS ACTORES ES EL RESPONSABLE PRINCIPAL DE ACTIVAR LA PARTICIPACION -EL ESTADO O LA CIUDADANIA- Y CÓMO? y hay que responder que ambos tienen responsabilidad en esta tarea, pues por un lado el Estado debe abrir los espacios suficientes para que la ciudadanía pueda expresar libremente sus intereses y eventualmente participe activamente en la toma de decisiones y en el proceso de resolución de sus problemas, y además debe otorgar nuevos espacios que puedan ser exigidos directamente por !a sociedad civil. En este sentido, es de responsabilidad de ésta hacer estas exigencias pero además apropiarse y utilizar los espacios de por si abiertos por el Estado. Es decir, la comunidad tiene la responsabilidad de hacerse cargo de los temas que la afectan, no pudiendo pretender que el Estado se haga cargo de todo lo que la concierne mientras ella padece de una inercia general. Es decir, debe haber mayor grado de proactividad y menos pasividad y paternalismo hacia el Estado por parte de la sociedad civil.

Si bien lo comentado hasta ahora en el ámbito de la participación tiene relación más bien con el "quienes" y el "que" de la acción participativa, es decir, con lo que los actores involucrados deben idealmente hacer para potenciar el proceso, nos faltaría responder al "CÓMO" ESOS "QUIENES" (ESTADO Y SOCIEDAD CIVIL) DEBEN LLEVAR A CABO TODO ESE "QUÉ" (EXPRESAR E INTEGRAR INTERESES, DEMANDAR Y RESPONDER A NECESIDADES, ETC.). Y ese "como" a creo se expresa en los siguientes elementos:

 Origen del acto participativo: la acción ciudadana autónoma -en que la sociedad civil es actor del proceso- o bien la implicación ciudadana en procesos originados por el Estado en que aquélla es más bien "aqente" del proceso-
 Naturaleza de las demandas y por tanto de los objetivos de la participación: se refieren al beneficio que la ciudadanía pretende a través del proceso participativo, que puede ser más bien cualitativo -ejercicio de derechos ciudadanos y fortalecimiento del capital social o instrumental v cuantitativo, relacionado con la satisfacción de necesidades concretas, sean básicas o complementarias -como recreación y medio ambiente y que no persigue incidir en la gestión mientras que se responda a su interés particular como usuario-cliente.

 Formas de acceso a la participación: a través de conexiones personales más bien informales, de la representación por parte de la elite, y finalmente de canales o medios institucionalizados.

 Modalidades y grados de la participación: dependen del objetivo que pretende el espacio de participación abierto y utilizado, y podrían ser las siguientes7:

 Informativa: apunta a permitir el ejercicio del derecho de la ciudadanía a ser informada sobre los asuntos públicos, pues de lo contrario esta no podría comprometerse a participar en los mismos de manera oportuna y eficiente.
 Consultiva: persigue la consecución del derecho ciudadano a ser consultado -por tanto, no hay aún un vinculo formal- ante una decisión gubernamental que le puede afectar directa o indirectamente.
Un requisito fundamental de este tipo de participación es el acceso a la información.
 En la administración y/o ejecución de programas o proyectos: hay casos en que se otorga a la sociedad civil un rol de mayor importancia que el de meros receptores de información u opinantes, permitiendo que se hagan parte de la gestión a través de su participación en la administración o ejecución de proyectos que tratan de resolver necesidades concretas de su entorno más inmediato. Tal es el caso por ejemplo de proyectos como el de Pavimentación Participativa, que permite a los vecinos beneficiados ser parte de la mano de obra.
 En el control: supone el derecho de los ciudadanos a ejercer acciones de fiscalización social sobre las acciones públicas, a través de mecanismos que permitan la comprobación del cumplimiento de las decisiones de las autoridades ante la ciudadanía.
 En la resolución o decisoria: es el nivel de mayor vinculación de la Participación ciudadana, pues apunta a que las decisiones tomadas por las autoridades no están orientadas exclusivamente a satisfacer los intereses del Estado, sino que integren las necesidades planteadas por la sociedad civil y los intereses generales definidos políticamente. Entonces, la participación actuaría en este caso como un mecanismo que involucra activamente a la comunidad con el fin de que influya en una decisión especifica.

* El último elemento del como desarrollar procesos participativos son los medios o instrumentos de la | participación, que suponen el espacio concreto a través del cual participar, y que tendrán un origen, una naturaleza, una forma de acceso y una modalidad concretas. Se encuentran en los diferentes niveles c territoriales -nacional, regional y local- y son más profusos en número y profundos en cuanto al grado de intervención directo de la sociedad civil en el proceso, cuanto más pequeño es el nivel (por tanto, la comuna se convierte sin duda en el territorio más óptimo para ello). Se pueden hacer muchas tipologías de estos medios, pero creo que una de las mas claras es la que diferencia los que tienen carácter vinculante -por ejemplo el plebiscito, establecido constitucionalmente y también reglamentado a nivel comunal- de los que no lo tienen -por ejemplo el CESCO, las audiencias publicas, las consultas ciudadanas, los cabildos vecinales, etc.-. Los veremos en detalle para el caso chileno más adelante8.

Por ultimo y antes de entrar entonces al caso concreto de Chile, quiero sistematizar gran parte de lo dicho hasta ahora enumerando las PRINCIPALES CONDICIONES QUE SE DEBEN DAR PARA AVANZAR EN LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LA GESTION PUBLICA, que serian las siguientes:

1. Contar con una Sociedad civil organizada, democratizada desde la base, autónoma del Estado -es decir, no paternalista- y de los intereses económicos y políticos. Pero para que todo esto redunde en un aporte real al desarrollo a través de la participación debe mantener una actitud colaborativa y proactiva pero a la vez critica y propositiva, además de tener acceso a la capacitación suficiente para optimizar el proceso, participativo (por ejemplo, en materias técnicas sobre las cuales deben opinar, discutir y eventualmente y
decidir).
2. Contar con un Estado facilitador, que regule los diversos intereses sociales y los articule con los intereses estatales; potenciador de la participación a través de una profundización de la descentralización en general y de la transparencia y el control social de las acciones públicas en particular, siendo el ámbito comunal la instancia privilegiada para avanzar en nuevos estilos de gestión participativa y cooperativa. Pero nuevamente todo ello puede no tener frutos óptimos si no se potencia paralelamente el cambio en la
cultura funcionaria, de lo vertical y burocrático a lo horizontal y participativo, pues finalmente son personas quienes componen el Estado y quienes deben hacer efectivas las pretensiones de éste en materia de participación ciudadana.
3. Contar con un régimen político democrático, marco en el cual a partir de una información suficiente y clara y de espacios de discusión garantizados se de un diálogo productivo entre Estado y sociedad civil organizada, de cara a la constitución de agendas de responsabilidad publica compartida en todos los niveles territoriales, con los objetivos de establecer metas comunes para un desarrollo sustentable y de avanzar en la democracia participativa.

Entonces, cuanto más coincidan este marco democrático y las condiciones y objetivos comentados, para cada uno de los actores, más factible y viable será la participación ciudadana en general, y en el ámbito local en particular.

2. DESCENTRALIZACION Y PARTICIPACION CIUDADANA EN CHILE

Una vez establecido el marco conceptual respecto a los procesos de descentralización y i participación ciudadana, creo necesario establecer el contexto concreto en que se insertan tales procesos en el caso chileno, para lo cual me referiré brevemente a las etapas previas a la recuperación de la democracia, centrándome principalmente en lo ocurrido desde el año 90.

2.1. Gobiernos Previos al actual

DESDE 1960 resultan evidentes los esfuerzos por concretar desde el gobierno central un nuevo tipo de Estado que posibilite la activación de las regiones, provincias y comunas, con la idea de democratizar y ocupar los territorios, crear una institucionalidad moderna e involucrar a la comunidad organizada en la gestión del gobierno y desarrollo subnacional. Así, la creación de los Comités Consultivos de programación Económica y Reconstrucción (Copere) a comienzos de los sesenta, de la Oficina de Planificación Nacional (Odeplan) en 1967 y la profundización de las politicas regionales a principios de los 70 intentaron una descentralización que dinamizarse los territorios subnacionales, proceso que tuvo muchos sesgos. Pero serán pasos importantes como puerta de entrada al segundo proceso, que se desencadena en 1973 con el gobierno j militar, el que partirá de una situación general de un municipio con pocas competencias, pocos recursos humanos y financieros, pero con una fuerte presencia de actores sociales y políticos, bajo un clima, democrático y fuertemente ideologizado.

En el REGIMEN AUTORITARIO se retoma la tendencia descentralizadora anterior pero poniendo el ÉNFASIS EN LA DIMENSION ECONÓMICA DEL PROCESO MÁS QUE EN LA SOCIOPOLITICA, lo que significó relegar a un plano secundario los aspectos distributivos al dedicar la gran mayoría de los recursos estatales al desarrollo del sector privado y la privatización.

El Estado se repliega entonces en diferentes áreas a las que antes se había dedicado -como la salud, la educación y otras, llevando a cabo un PROCESO DE GRANDES REFORMAS SOCIALES, las que se dirigieron a mejorar el marco institucional, los incentivos y la provisión eficaz de los servicios sociales a los más pobres a través de los principios de administración privada, libertad de elección, descentralización de los programas y rol subsidiario del Estado.

En tal sentido, EL MODELO DE DESCENTRALIZACIÓN IMPLANTADO TUVO COMO PRINCIPAL HITO EL TRASPASO DE L A ADMINISTRACION DE LOS ESTABLECIMIENTOS Y DEL PERSONAL DE LA SALUD PRIMARIA Y DE EDUCACION BASICA Y SECUNDARIA A LAS MUNICIPALIDADES, medidas con las que si bien se pretendía principalmente acercar la toma de decisiones a nivel local, adecuar los programas sectoriales a las necesidades reales de la población, flexibilizar la gestión del recurso humano y movilizar recursos financieros municipales hacia ambos sectores, TUVIERON UNA SERIE DE PROBLEMAS, muchos de los cuales tienen su origen en la "imposición" del proceso descentralizador en un contexto autoritario. Los más importantes son la inexistencia de un diagnostico previo realista sobre las precarias condiciones en que los municipios iban a recibir la responsabilidad de su administración; la inexistencia de medidas compensatorias para las diferencias de tamaño y desarrollo entre comunas; la falta de financiamiento y la falta de decisión municipal sobre los contenidos de estos servicios, ambos recurrentes hasta nuestros días. Todo esto no hizo sino que por un lado aumentase efectivamente la cobertura de la atención en educación y salud, pero que por otro la calidad de ambos servicios se deteriorase, en mayor medida cuanto más pequeña y pobre es la comuna.

LA DESCENTRALIZACION MUNICIPAL QUEDA CONSAGRADA EN LA LEY 18.695 DE 1988 (L.O.C.M.), la que si bien no reconoce la dimensión política de la administración local -pues los Alcaldes eran designados, le entregó funciones, atribuciones, capacidad técnica, poder y recursos para administrar los servicios locales, a través de una profunda reforma al régimen fiscal municipal, que permitió instaurar los recursos propios y definir los tributos municipales--

Y EN TÉRMINOS DE PARTICIPACION, la situación fue obviamente difícil pues los actores sociales y políticos estaban vetados, y no había representación ni instancias de participación que recogieran y mediaran por las inquietudes o defendieran los derechos de las personas. Y a pesar de que las difíciles condiciones de subsistencia de los 80 hacen que la sociedad civil se movilice y organice para sobrevivir, creando opciones de solidaridad y organización popular significativas, la represión y falta de organización replegó y resigno a la ciudadanía en general, y creo una herencia que todavía hoy afecta en cierta manera a la sociedad chilena.

En definitiva, hasta 1973 los municipios eran generados democráticamente y ofrecían posibilidades de participación; sin embargo, estaban limitados en su eficacia y potencial por la escasez de recursos, atribuciones, personal calificado y poder de injerencia en los servicios locales. tras las reformas implementadas por el régimen militar, en cambio, si bien desaparecen todos los mecanismos de participación democrática y el proceso descentralizador es mas bien una desconcentración administrativa con nula autonomía por parte de los niveles subnacionales, los municipios son dotados de recursos, funciones, atribuciones, capacidad técnica y poder para administrar los servicios locales traspasados.

No es sino hasta 1992, CON EL PRIMER GOBIERNO DEMOCRATICO que se recupera -con la Ley 19.452, que modificaría L.O.C.M.- la ELECCION DEMOCRATICA DE LAS AUTORIDADES MUNICIPALES, momento a partir del cual la democratización y reforma del Estado tendrán a la descentralización como uno de sus ejes centrales, concibiéndola como proceso que permite acercar a la sociedad civil el poder de decisión respecto de aquellos asuntos comunes que la afectan.

A pesar de que el énfasis del primer gobierno de la Concertación estuvo en el ámbito territorial regional (instaurándose el gobierno regional y las SEREMI en 1992 con la Ley 19.175, Orgánica sobre Gobierno y Administración Regional, y en el ámbito fiscal fortaleciéndose el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y creándose dos nuevas fuentes de inversión, que fueron las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional (ISAR) y los Convenios de programación9), hubieron igualmente importantes TRANSFORMACIONES EN EL NIVEL MUNICIPAL, siendo algunas de las mas importantes la comentada consagración de la autonomía municipal a través de la elección democrática de sus autoridades (Alcalde y Concejales), el mejoramiento de la capacidad de influencia de ciertas instancias participativas, como son el CESCO y el plebiscito, y en el aspecto fiscal la creación en 1992 del Fondo Común Municipal, como sistema solidario de compensación intercomunal que permitirá a partir de ese momento aumentar considerablemente los impresos municipales, sobre todo de aquellas comunas más vulnerables. Además, desde 1990 comienzan a incrementarse en forma importante los recursos destinados a cubrir los gastos de los servicios traspasados de educación y salud, lo que permite atenuar en parte los problemas que se arrastraban desde principios de los 80.

EN TERMINOS DE PARTICIPACION CIUDADANA NO ELECTORAL, lo más notable del gobierno de Aylwin es la comentada mejora de algunos instrumentos participativos en el ámbito municipal, así como la aprobación de la Ley de Bases del Medio Ambiente, que fija procedimientos para informar y consultar a la comunidad en la evaluación del impacto ambiental de proyectos de inversión y en la elaboración de normas y planes ambientales.

El SEGUNDO GOBIERNO DEMOCRATICO por su parte pasa a PRIORIZAR LA PROFUNDIZACION Y CONSOLIDACION DEL PROCESO DESCENTRALIZADOR Y DE LAS POLITICAS DE DESARROLLO, en aras a ir superando la extrema pobreza. Esto supuso entre otras cosas un interés por articular la descentralización institucional del primer gobierno democrático -en lo que se refiere a la creación de los gobiernos regionales y la elección democrática de las autoridades locales- con la descentralización fiscal, la que se supone permitirá un uso más eficiente de los recursos de tal forma que se pudieran ir subsanando los problemas presupuestarios que aún se mantenían en gran parte de los municipios y que no permitían desarrollar todas las potencialidades del nuevo contexto democrático.

Junto a ello, y dentro de un plan de modernización estatal, se toman algunas medidas importantes para mejorar la gestión pública, entre ellas una que atañe directamente a las posibilidades de la participación ciudadana, como es integrar los intereses y necesidades reales de los ciudadanos en el centro de la acción estatal, permitiendo que estos demanden pero también evalúen el desempeño público, lo que se supone aportará también a una mayor optimización de recursos.

Y para acabar con la pobreza, debido a los desequilibrios y la heterogeneidad inter e intraregiones, el mejor nivel es sin duda el mas cercano a la gente, por lo que EN ESTE GOBIERNO SE POTENCIARÁ ESPECIALMENTE EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD DE GESTION LOCAL -en el anterior el énfasis estuvo en el espacio regional. AsÍ, las PRINCIPALES TRANSFORMACIONES CONCRETAS EN EL ÁMBITO MUNICIPAL fueron las siguientes:

 la Ley 19.280 sobre plantas municipales y los Estatutos de los profesionales de la educación y de atención primaria municipal, permiten flexibilizar y con ello mejorar los RR.HH. en este nivel territorial.

 se modifica la L.O.C.M. en Marzo de 1999 con la Ley 19.602, generando cambios cualitativos muy relevantes en lo que tiene que ver principalmente con la gestión, la fiscalización y la participación comunitaria. Los principales son los siguientes:

 Gestión: posibilidad de asociación de varios municipios para compartir ciertos cargos o incluso unidades; obligación de contar con tres instrumentos de gestión municipal, el PLADECO, el Plan Regulador y el presupuesto municipal.
 Fiscalización: mayor grado de fiscalización por parte de la unidad de control municipal; posibilidad de que el Consejo contrate auditorias externas a la ejecución del presupuesto y del PLADECO; mayor transparencia por parte del Alcalde, debiendo informar al Consejo y a la ciudadanía sobre la ejecución presupuestaria y el cumplimiento del PLADECO.
 Participación: obligación de que cada Municipalidad establezca una ordenanza de participación ciudadana local, que incluya todas las modalidades para desarrollar la misma, como mínimo el CESCO -para el cual la Municipalidad establecerá su forma de integración al gobierno local, su organización y sus competencias-, el plebiscito, las audiencias públicas, la oficina de partes y reclamos y las consultas no vinculantes, estás tres últimas creadas con esta Ley10.
 en el aspecto financiero aumentan significativamente tanto los presupuestos municipales como el gasto local respecto al gasto público total11. Todo esto es muy relevante si se quiere acompañar la pretendida descentralización con los recursos necesarios para ir haciéndola efectiva y aprovechando sus potencialidades.

 Los principales problemas financieros de los municipios a fines de los 90 son la excesiva dependencia del F.C.M. en muchas comunas, suponiendo más del 60% en el 40% de las comunas del país, lo que t provoca en algunos casos la denominada pereza fiscal para desarrollar nuevas fuentes de ingresos propios; otro problema es el hecho de que el 40% en promedio de los ingresos municipales provenga de transferencias diversamente condicionadas, y por eso mismo inciertas, y también el alto % sobre el presupuesto municipal total que suponen las transferencias para los servicios traspasados - 43% en promedio. Todo esto limita enormemente las posibilidades de que las Municipalidades respondan a las necesidades reales de la ciudadanía y también que potencien procesos participativos efectivos.

Y si bien a pocos meses del término de la legislatura se plantea desde el gobierno como desafío principal a corto plazo "erigir a los gobiernos regionales en la institución articuladora de los esfuerzos del conjunto del sector público para impulsar el desarrollo de sus territorios y de las personas que los habitan. (...)" hay que reconocer que el proceso descentralizador en Chile ha sido hasta ahora esencialmente municipalista, pues este es el nivel territorial hacia el que se han dirigido la mayoría de las modificaciones legales desde la instauración de la democracia en aras a incrementar las posibilidades de autonomía efectiva. Así, LOS GOBIERNOS LOCALES ADQUIEREN UN MAYOR PROTAGONISMO REAL EN LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO NACIONAL POR EL HECHO DE SER EL NIVEL ESTATAL MÁS CERCANO AL CIUDADANO, NO ASI LA REGION, que además de no contar con las competencias y recursos necesarios para operar autónomamente, tampoco cuenta con representatividad directa ciudadana.

En definitiva, y también en palabras del propio gobierno en el año 2000, "(...) en el caso de las Municipalidades, se trata de construir una institución capaz de crear condiciones para el desarrollo y de pactar con los vecinos las condiciones de su vida cotidiana y de su calidad de vida, definiendo autónomamente el esfuerzo y los aportes de cada uno a tales objetivos". Esta pretensión incluye participación y gestión autónoma, los dos grandes desafíos a materializar.

EN EL AMBITO SECTORIAL -DE SALUD Y EDUCACIÓN, solo decir respecto al segundo gobierno democrático que se mejoran las herramientas de gestión, como la obligación legal de los municipios de elaborar desde 1996 los llamados Planes Anuales de Salud y Educación Municipal, los cuales deben incluir metas y programas de acción a partir de un diagnóstico participativo de los establecimientos, así como mecanismos de evaluación de la operación sectorial. Pero si bien estos instrumentos fueron definidos como instrumentos de gobernabilidad sectorial y herramientas participativas de planificación local, LA PARTICIPACION DE LOS ACTORES COMUNITARIOS en las mismas es mínima según estudios realizados por la SUBDERE-, sobre todo porque no tiene información sobre tales Planes, tanto de su existencia como del proceso de su elaboración También existieron otros intentos por crear y profundizar experiencias participativas en estos sectores tales como los Consejos de Desarrollo de los Consultorios, pero con poco éxito en general en términos de la participación así como de los objetivos de control del servicio.

Por ello, por las excesivas rigideces presupuestarias y por las carencias en materia de monitoreo y evaluación en es que todavía hoy muchos consideran que en lo sectorial el municipio es solo un intermediario entre el nivel central y los insumos y profesionales que operan en el nivel local, cumpliendo funciones t meramente administrativas de los servicios.

EN EL AMBITO DE LA PARTICIPACION CIUDADANA, los principales avances del gobierno de Eduardo Frei son la reforma la LOCM en los términos ya descritos, algunas normativas que profundizan el carácter participativo de la Ley de Bases del medio ambiente, y la Política Nacional de Desarrollo Sustentable de CONAMA, que otorga gran relevancia al elemento participativo.


2.2. Situación actual de la descentralización

En el GOBIERNO ACTUAL, a partir de un proceso bastante participativo (liderado por la SUBDERE) se ha planteado una POLITICA DE DESCENTRALIZACION, cuyo objetivo general es textualmente "Contribuir al desarrollo del país, impulsando reformas politico-institucionales que reconozcan el legitimo derecho de la ciudadanía regional y comunal, sus representantes e instituciones para decidir y gestionar los asuntos propios de sus territorios, especialmente los relativos al desarrollo económico, social y cultural". Se pone hincapié entonces en la autonomía de cada territorio -y concretamente de todos los actores que forman parte del mismo para planificar su desarrollo, lo que implica autonomía territorial (es decir, entrega de capacidades a todos los actores para que puedan ejercerla de la mejor manera), equidad (es decir, reducción de brechas entre territorios y personas en cuanto oportunidades de participar y ser participes del desarrollo) y por supuesto participación (que es la que permite legitimar en última instancia a los poderes públicos al incluir a la sociedad civil en la toma de decisiones y en el control de su accionar).

LO QUE BUSCA ESTA POLITICA entonces es, al igual que el anterior gobierno profundizar la democracia y modernizar la gestión del Estado, pero también propender a un desarrollo integral de los diferentes territorios. Para esto se tendrá en cuenta que éstos son muy diversos, por lo que se propone ir compensando las diferencias entre ellos e incluso flexibilizando el traspaso de competencias y recursos de acuerdo a cada realidad, es decir, un avance gradual y no homogéneo.

ESTA POLITICA SE PRETENDE IR APLICANDO EN FORMA GRADUAL, en base a la generación de consensos lo más amplios posibles para cada etapa, todas las cuales estarán establecidas en una agenda de la descentralización. Y los FACTORES QUE SE DEBERÁN TENER EN CUENTA A LA HORA DE IMPLEMENTAR ESTA POLITICA son de carácter principalmente politico-institucional, cultural y económico:
 Factores Politico-institucional: Tiene que ver con las implicancias a nivel del sistema presidencialista, del régimen de representación, del sistema de partidos políticos y del sistema electoral, ya que en la realidad que se pretende crear el protagonismo del territorio será fundamental en cuanto la gestión integral de sus propios intereses, lo que implicará ceder poder central a aquél y contar con diversidad de lideres políticos que representen tales intereses y no que dependan de las estructuras centrales partidarias.
 Factores Culturales: el desarrollo de liderazgo territoriales adquiere una importancia fundamental pues son los propios actores regionales y locales los que deben liderar el proceso de desarrollo de sus territorio. Pero para que esta tarea de liderazgo encuentre un eco importante entre los habitantes de las comunas y regiones, se debe trabajar especialmente el rescate y promoción de las identidades en estos territorios, lo que generará conciencia y voluntad territorial, así como potenciará la aparición de otros el liderazgo no contemplados.
 Factores Económicos: las históricas desigualdades económicas territoriales están relacionadas en gran parte con un tema geográfico -más concretamente de lejanía de Santiago- lo que conlleva una situación de una dotación muy diversa de recursos naturales, humanos, y del sector privado -que normalmente prefiere invertir cerca de Santiago-, que hay que subsanar.

Esto es lo que plantean en general el gobierno y la sociedad civil como política a implementar para d avanzar en forma definitiva y profunda en la descentralización pero, ÀCTUAL ES HOY LA SITUACIÓN OBJETIVA, EL PUNTO DE PARTIDA A PARTIR DEL CUAL AVANZAR?

En tal sentido es que quiero comentarles brevemente las principales características, problemas y desafíos de los diferentes niveles territoriales, centrándome por supuesto en el local.

 EN LO REGIONAL, solo decir que existe una estructura politico-institucional y administrativa relativamente compleja sin recursos propios y con un Intendente con funciones desconcentradas y descentralizadas a la vez, con un Consejo Regional elegido en forma indirecta -por los Concejales de la región y con facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras en la practica bastante restringidas -





debido a la falta de atribuciones en relación al Intendente -, siendo en general un cuerpo desleqitimado de cara a la comunidad debido a la desvinculación respecto a ella. Además, si bien desde el año 1997 se ha llevado a cabo una política de desconcentración respecto de SEREMls y servicios públicos regionales, de forma de entregarles mayor Nº de funciones, atribuciones y recursos, el papel de los Ministerios sigue siendo central en tales ámbitos, por lo que sus dependencias regionales no podrán asumir ante la ciudadanía la responsabilidad plena por las acciones que llevan a cabo y menos manejarse autónomamente.

 EN LO PROVINCIAL, el Gobernador -cargo designado por el Presidente -, mantiene una excesiva dependencia del Intendente y del nivel central, con escasas atribuciones y sin apenas recursos para el cumplimiento de sus funciones, lo que refleja la baja importancia que se le ha dado desde siempre a este nivel territorial, en parte producto de una histórica falta de identidad provincial en general -con ~ excepciones por supuesto, como son los casos de Arica y Valdivia-. Como órgano asesor y consultivo del Gobernador y representante de la comunidad provincial se encuentra el CESPRO, que se ha constituido en pocas ocasiones y que cumple un papel de muy bajo perfil en materia de aporte al desarrollo provincial.

Y EN EL AMBITO LOCAL, relevar en primer lugar el carácter autónomo y la importancia de la participación que la L.O.C.M. establece para la MUNICIPALIDAD en la gestión del desarrollo local, y contrastarlo con la realidad, que aún no permite la materialización efectiva de tales disposiciones normativas por diversos PROBLEMAS QUE PERSISTEN A NIVEL LOCAL. Los más importantes en diferentes ámbitos son los siguientes:


 El sistema electoral municipal da más importancia a los intereses partidarios que a los comunitarios, razón por la cual los resultados de una investigación de nuestra Universidad -que nombraré en varias ocasiones durante esta exposición - arrojaron por una parte una visión negativa de los Partidos políticos, a quienes se acusa de actitudes clientelistas, y por otra que la participación electoral no es muy importante para solucionar los problemas a nivel local.

 Si bien la Ley 19.602 de 1999 otorga mayor n¡ de instrumentos de fiscalización hacia el Alcalde y la gestión municipal en general, se mantiene aún un papel claramente preponderante del Alcalde frente al Concejo -el que incluso puede designar cargos de confianza en la Municipalidad: DIDECO, _ SECPLAC, Administrador, etc.-.

 Respecto a las funciones y atribuciones municipales, son varios los problemas, principalmente:

- La homogeneidad de las mismas para todas las Municipalidades sin distinción por población, localización, nivel de pobreza, etc., lo que muestra una uniformidad en la descentralización que no es deseable por la enorme heterogeneidad local.

- Escasa capacidad del municipio para administrar los asuntos que afectan directamente a la sociedad local al darse interferencias de organismos superiores en el ejercicio de sus funciones -principalmente GORE y Ministerios.-. Esta “invasión competencial” tiene consecuencias -según resultados de la investigación nombrada - de pérdida de legitimidad del municipio, al cual se le atribuye la responsabilidad principal por la falta de solución de todos los problemas de la comuna, aunque no sea responsable directo de ello. Y esto es en ocasiones un elemento que desincentiva la participación de los vecinos a nivel municipal, pues éstos perciben que ese no es el espacio mas apropiado para participar si en el no se solucionan sus problemas.

- No existe ningún mecanismo legal que asegure a las Municipalidades chilenas la participación en las decisiones que la afectan, ni en las de los Ministerios ni en las de los organismos nacionales y g regionales que elaboran los planes a los cuales deberán sujetarse las Municipalidades. Y lo que es --mas, tampoco pueden reclamar formalmente cuando tales decisiones vulneren sus competencias.

 En términos de los recursos, reiterar que si bien aumentan bastante los ingresos municipales así como el gasto municipal sobre el gasto publico total entre los 80 y fines de los 90, se mantiene hoy en día la escasez generalizada de los mismos para hacer frente a todas las tareas de gobierno local así como la escasa autonomía para su manejo al llegar gran parte de ellos condicionados, todo lo cual se agrava 8 cuanto más peque–a y rural es la comuna . Además, existen descoordinaciones importantes entre los distintos niveles territoriales, que generan ineficiencia en la priorización, asignación ylo ejecución de los recursos públicos, lo que no hace sino afectar finalmente a la población.

 Y respecto a la participación, si bien lo vamos a ver más ampliamente en la última parte de esta exposición, decir solo que EL CESCO, órgano asesor del gobierno local compuesto por representantes de la sociedad civil del territorio y con funciones desde la última modificación a la Ley de pronunciarse -- sobre el PLADECO, la cuenta del Alcalde y la cobertura de los servicios municipales, además de sobre otros asuntos que se le consulten o estime pertinente tratar, funciona en forma efectiva en Pocas comunas del país y los sesgos más importantes son su falta de atribuciones para tener un carácter más vinculante respecto de algunas decisiones municipales, la a veces escasa representatividad real de sus g miembros respecto de la sociedad local por la apatía de esta a la hora de llevar a cabo la elección o por -el poco apoyo a la gestión de los miembros de esta instancia y por último la escasa formación de los dirigentes comunitarios en general, lo que puede conllevar falta de interés y de responsabilidad por cumplir con el cargo de Consejero o bien una mala gestión ante la falta de conocimientos.

Pero más allá del MARCO NORMATIVO MUNICIPAL y de sus carencias, una conclusión de nuestro estudio es que las posibilidades de ejercer aquel dependen, en la práctica, del status de la comuna y de 8 la importancia política que tengan tanto ella como sus autoridades, lo que convierte en primera instancia a las comunas rurales - la mayoría de las cuales es pequeña y pobre - en especialmente vulnerables en este sentido, esto por el menor nivel de conocimientos, capacidad técnica y relevancia de las autoridades municipales para colocar los conflictos en la agenda pública de los niveles regional o central. Lo que quiero destacar en definitiva, es que EL EJERCICIO DE LA AUTONOMIA Y EL NIVEL DE DESCENTRALIZACION DEPENDEN TANTO DEL MARCO LEGAL COMO DE LAS RELACIONES DE PODER, lo que en palabras de los entrevistados en la investigación se traduce en que la capacidad política del Alcalde se convierte en esencial para negociar con las instancias superiores de gobierno, dentro de lo cual siempre hay que tener en cuenta los diversos intereses, incluidos los electoralistas, que aquéllas puedan tener para con la comuna.

Por último y antes de entrar al tema de la participación ciudadana local en la actualidad, quiero comentarles cuales son las principales PROPUESTAS CONCRETAS DE LA POLITlCA DE DESCENTRALIZACION PARA DISCUTIR Y DECIDIR EN LOS PROXIMOS AÑOS, pues éste será el marco en el cual se desenvolverán los diversos avances que se pretenden lograr en este ámbito.

1. En lo político -institucional

 Delimitar claramente dos líneas de gobierno, la interior a cargo del Intendente y los gobernadores y la regional, a cargo del GORE, con su Presidente y Consejo
 Elección directa de las autoridades territoriales regionales (Consejeros Regionales y Presidente
 del Gobierno Regional), lo que perfeccionará sin duda el nexo democrático entre la ciudadanía y sus representantes regionales.
 Los Partidos políticos regionales y locales: se requieren como expresiones territoriales que canalicen
 las demandas en tales territorios.
 Se propone la elección simultanea de las autoridades regionales y locales, de forma de trascender lo meramente regional y local para crear mecanismos de coordinación entre ambos territorios.
 Participación ciudadana en el proceso decisional regional y local, incluyendo control y evaluación de resultados, para lo cual se necesitan en primer lugar programas concretos regionales y municipales - con objetivos, metas y compromisos -, que puedan ser fiscalizados por la ciudadanía. Y después se debe actuar sobre las modalidades concretas de participación, por ejemplo creando la revocatoria de mandato, permitiendo el plebiscito regional, etc.

2. En lo administrativo las propuestas o desafíos son:

 Dos líneas de administración regional: desconcentrada -dependiente del Intendente- y descentralizada -dependiente del GORE-.
 Definición y financiamiento de competencias, funciones y atribuciones para los distintos niveles de la administración, definiendo áreas descentralizables y desconcentrables.
 Resolución administrativa de conflictos competenciales que afecten a los municipios: algo de lo que hoy no disponen
 Creación de corporaciones de desarrollo comunales y regionales: las primeras están prohibidas desde 1988 y las segundas nunca han existido.
 Asociativismo regional y comunal: para enfrentar temas comunes

3. En lo fiscal, dos cosas Principalmente:

 Fortalecimiento del gasto descentralizado, acercando las decisiones a las preferencias de las personas. Para ello se hará más autónoma la asignación regional de recursos, eliminando gran parte de los actuales condicionamiento. Además, se introducción indicadores de seguimiento y evaluación de ¥-B resultados e impacto social en todo programa de gastos.
 Debido a que la descentralización no asegura la equidad, ésta debe ser un objetivo en si, que incluya . una mejora en los mecanismos compensatorios de las desigualdades territoriales (transferencias tales como el FNDR y el FCM), en la activación productiva (diferentes subsidios sociales), en el fortalecimiento de las fuentes financieras regionales y locales (Ley de Rentas Regionales, endeudamiento para ~ municipios, etc.), en la evaluación de la gestión financiera para detectar logros y dificultades y por último mejorar la rendición publica de cuentas para incentivar una cultura de transparencia en la gestión estatal.

2.3. Situación actual de la participación ciudadana.


Y pasando a la SITUACION ACTUAL DE LA PARTICIPACION CIUDADANA, decir que en términos generales se reconoce publica y empíricamente que la participación y presencia de la sociedad civil en el país es débil, entendida tanto en lo electoral como en la incidencia en la gestión y toma de decisiones.

Sin embargo, según el INFORME DE DESARROLLO HUMANO del año 2000 la densidad asociativa es bastante alta -casi 84.000 organizaciones sociales-, lo que tiene que ver sin duda con el denominado capital social, que si bien ha sido definido de muchas maneras, podemos sintetizarlo en la capacidad de las personas para asociarse, cooperar y trabajar en grupo. Y en el mismo Informe se expresan los temas que marcan el sueño de la sociedad chilena para el país, como son la consecución de una sociedad igualitaria, el fortalecimiento de los espacios colectivos, la diversidad social y una sociedad más humana, para todo lo cual la participación ciudadana es fundamental.

Es así que, tras el objetivo primario del gobierno de Aylwin de consolidar la democracia representativa en una sociedad golpeada por las prácticas antidemocráticas de la etapa anterior, los siguientes gobiernos de la concertación han explicitado lo imprescindible de ésta para profundizar la democracia y transitar hacia una democracia participativa, llegando a impulsarse en el gobierno actual como eje fundamental del proceso de reforma del Estado y en definitiva como imperativo ético en la agenda de desarrollo del país.

 Participación ciudadana como política publica: avances normativos

El carácter de política publica que ha adquirido la participación en este periodo presidencial, apunta en general a su formalización, potenciamiento y fortalecimiento, lo primero a través de instrumentos normativos tales como el Instructivo Presidencial, la Política Nacional Y Transversal y la Ley de Bases de Participación Ciudadana. Y lo segundo a través de acciones tales como el Plan de Fortalecimiento de la Sociedad Civil y productos del mismo como el Fondo de Financiamiento Mixto Para organizaciones de la sociedad civil. Todos estos avances surgen de la constatación de un distanciamiento cada vez mayor del ciudadano respecto del Estado y del sistema político producto de la modernización -pues lo individual y lo privado ganan terreno -, lo que podría conducir a una crisis de legitimidad del Estado si este no se preocupa F de acercar y hacer dialogar a ambos actores.

Haré algunos COMENTARIOS SOBRE CADA UNO DE ESTOS AVANCES, de forma que puedan entender el contexto general -y también parte de las acciones concretas - a partir del cual el gobierno quiere ir avanzando en esta temática, lo que ata–e por supuesto también al nivel local.

En primer lugar, El INSTRUCTIVO PRESIDENCIAL DE PARTICIPACION CIUDADANA es aprobado en Diciembre del año 2000 con el fin de regular, incentivar e institucionalizar la participación ciudadana comprometiendo a los Ministerios y Servicios públicos a incorporarla en el diseño, gestión y evaluación de las políticas y programas. El Instructivo asume la participación ciudadana como una dimensión esencial de todo régimen democrático, que contribuye a la cooperación y respeto mutuo entre el Estado y la ciudadanía y que para su efectivo desarrollo requiere contar con un sector público abierto, que genere información y espacios para atender las necesidades y propuestas de la comunidad. Sus principios guía son el buen trato, la transparencia en la gestión a través de mayor información y apertura a la ciudadanía, la igualdad de oportunidades para la participación, el respeto a las organizaciones sociales y la orientación al ciudadano.

Algunas de las PRINCIPALES TAREAS QUE EN CONCRETO DEBERAN CUMPLIR LOS ORGANISMOS ESTATALES serán:

- Informar a la ciudadanía, además de involucrarla en la evaluación de políticas y programas que le atañen.
- Buscar estrategias con el fin de fortalecer y reforzar las organizaciones sociales.
- Capacitar a funcionarios públicos en el tema de Participación Ciudadana
- Proponer modificaciones normativas y legislativas para fortalecer mecanismos participativos.


Y para cumplir con lo anterior, algunas MEDIDAS CONCRETAS deberán ser las siguientes:

- Todos los Ministerios, Servicios y Gobiernos Regionales deberán establecer un encargado de Participación Ciudadana.
- Los proyectos de inversión pública tendrán como exigencia la ejecución de un programa o proyecto de Participación Ciudadana.
- Los GORE deberán diseñar un —Plan Regional de Participación Ciudadana
- Se deberán efectuar reuniones con las Organizaciones Sociales con el fin de exponer la_cuenta pública anual cada año, así como proyectar las prioridades para el próximo.


Todo lo anterior cristaliza en una serie de COMPROMISOS CONCRETOS QUE CADA MINISTERIO Y SERVICIO DEBEN IR CUMPLIENDO y haber tenido en plena aplicación en principio en Enero del año 2003. Las PRINCIPALES CRITICAS a estos compromisos (hechas por funcionarios públicos en una investigación de nuestra Universidad) tienen que ver con que se establecieron sin consultar a la ciudadanía, que muchos de ellos no tienen valor por ser similares a lo que ya se estaba haciendo y por no estimular la participación, y que su ejecución no implica cambios de fondo en lo político, lo técnico y lo administrativo. Lo importante entonces seria pasar de lo concreto y puntual a lo transversal y estratégico, que sin duda es el carácter que debe adquirir la participación ciudadana.

Es importante destacar que como instancia coordinadora y supervisora del cumplimiento de lo estipulado en este Instructivo, se creó la RED INTERMINISTERIAL DE PARTICIPACION CIUDADANA, donde están representados todos los Ministerios y Servicios públicos a través de su respectivo encargado de participación, y esto a nivel nacional y regional.

Y para hacerse eco del elemento de transversalidad que se le debe dar a la participación, de forma que no se quede en acciones puntuales y sea potenciada solo por algunos organismos públicos, sino que se asuma como un valor y una práctica para la gestión de todo el sector público, aportando este al desarrollo de la cultura cívica, la ampliación de la ciudadanía y el capital social, se elabora una POLITICA NACIONAL Y TRANSVERSAL DE PARTICIPACION CIUDADANA, cuya propuesta programática para conseguir lo anterior consta de las siguientes lineas:

1. Fortalecimiento de políticas públicas participativas en los ámbitos institucional y de gestión y en las etapas de diseño, ejecución, seguimiento y evaluación
2. Políticas comunicativas desde el Estado y hacia la sociedad civil para fomentar la Participación Ciudadana
3. Fortalecimiento integral de la sociedad civil | 4. Nuevas tecnologías de comunicación y educación para estimular la participación.

Además, dentro de los compromisos del Instructivo, el Ministerio Secretaria General de la Presidencia se hace cargo de la discusión y posterior ELABORACION DE LA LEY DE BASES SOBRE PARTICIPACION CIUDADANA, la que pretende consagrar jurídicamente la participación en la gestión estatal, normando el necesario cambio que se debe dar en ésta de una lógica burocrática a otra más participativa. Hasta ahora los avances concretos en este proceso concluyen en un PROYECTO DE LEY DE ~ BASES, en el cual el Estado garantiza el derecho de la sociedad civil a participar en la gestión publica de sus órganos a partir de los PRINCIPIOS de la universalidad. voluntariedad, no discriminación. pluralismo y transparencia y a través de INSTRUMENTOS de información y consulta ciudadana, de asesoría técnica, del - derecho de formular observaciones y hacer propuestas. de acuerdos entre Estado v sociedad civil, de la actuación coordinada entre órganos estatales cuando sea necesario y de la dictación de reglamentos de participación por Parte de cada organismo público. La defensa de los derechos ciudadanos en materia de participación quedaría en manos del Defensor Ciudadano. El compromiso del gobierno es a la presentación ~ formal de este proyecto de ley al Congreso durante el presente año.

Respecto a los MECANISMOS UTILIZADOS PARA FORTALECER LA SOCIEDAD CIVIL, el | Presidente llamo a en el año 2000 a un CONSEJO CIUDADANO -compuesto por diversos actores representativos de la sociedad chilena y por autoridades de Gobierno - para que elaborase una propuesta al respecto en los ámbitos jurídico, de financiamiento, de fortalecimiento institucional y de cooperación entre el Estado y la sociedad civil, de forma que ello permitiese remover los obstáculos históricos que han impedido el desarrollo integral de las OSC. La respuesta del Presidente Ricardo Lagos a la propuesta del Consejo se constituyó finalmente en UN UPLAN NACIONAL PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL~, en el que el gobierno establece un compromiso de trabajar en la preparación de distintos instrumentos normativos que recogiesen las diversas iniciativas propuestas en los diferentes ámbitos.

Algunas de éstas ya están en proceso de preparación o implementación, de las cuales las más importantes son DIVERSOS AVANCES en la promulgación de un marco jurídico -normativo actualizado que facilite el funcionamiento y desarrollo de las OSC (15), así como el denominado ~FONDO DE FINANCIAMIENTO MIXTO PARA OSC”, que persigue un uso más racional y transparente de los recursos -públicos y privados - destinados al fortalecimiento de las OSC al ser financiado y administrado por ambas instancias y regirse por un sistema de concurso, evaluación y seguimiento permanente de los recursos asignados. El primer producto concreto de este Fondo es el FONDO PARA EL DESARROLLO DE LA SOCIEDAD CIVIL, que se encuentra en pleno proceso de ejecución y que consiste básicamente en licitar a lo largo de todo el país cursos de capacitación para las OSC. Seguro que más de alguno de ustedes ha oido hablar o está participando en este concurso.

Pero si bien es muy importante resaltar que la parte normativa y formal es fundamental para generar el marco y los parametros bajo los cuales se debe dar la participación ciudadana en la gestión pública, todo ello puede quedar en nada o ser subutilizado si no se trabaja a la par el AMBITO CULTURAL, es decir, la sensibilización y educación de la sociedad para la participación. Ambos procesos, el normativo y el cultural deben ser uno solo para poder enfrentar los obstáculos que hoy presenta la participación ciudadana en general como son precisamente su falta de institucionalización y la debilidad de la sociedad Civil.

 Participación ciudadana en el ámbito local

Respecto al tipo de PARTICIPACION CIUDADANA QUE PODEMOS AF,RECIAR HOY DIA EN EL