Algunas experiencias y sugerencias para su fortalecimiento

Carlos F. Pressacco





I.- Participación ciudadana y descentralización
Uno de los temas que se ha instalado con fuerza en el debate político de las democracias latinoamericanas desde finales del siglo XX es el de la participación ciudadana.

El que la participación ciudadana emerja con fuerza en la región no significa que se trate de un debate resuelto. Mas bien se tarta de un eje de discusión que llama la atención sobre una difusa demanda ciudadana que es recogida parcialmente por los actores políticos y el estado mismo pero que configura un campo de conflicto por el significado mismo de la participación e interrogantes sobre sus obstáculos y potencialidades.

Un elemento que refuerza la importancia de la participación ciudadana dice relación con un diagnóstico crítico del desarrollo de la democracia en la región. Desde este punto de vista, e incluso en sociedades que han tenido procesos sólidos de democratización (como son el caso de Chile y Uruguay), la constitución de ciudadanía ha sido más bien débil. Es más, los resultados del proceso de desarrollo y los avances experimentados en América Latina en el plano social y político no se deberían tanto a una equilibrada articulación entre la participación de individuos conscientes de ser sujetos de derechos y las organizaciones sociales, sino más bien a la acción del estado populista que lleva adelante un proceso de modernización con capacidad integradora pero en clave paternalista y como amalgama de la alianza social que le da sustento.

Nuestros países -y Chile es menos excepción de lo que habitualmente pensamos- tienen una trayectoria política marcada por el autoritarismo; una proceso de constitución de la ciudadanía plagado de rupturas, quiebres y discontinuidades. Hay que considerar también la tardía incorporación a la ciudadanía de vastos sectores de sociedad chilena recién en la década del `60, en un contexto político cultural que agudizó las tensiones. Sobre esto, la experiencia del régimen autoritario que instaló -aprovechando ciertos rasgos ya presentes- una cultura política marcada por el individualismo, el “sálvese quien pueda” y el autoritarismo, el escaso respecto por la diferencia y nuestro derecho a disentir.

Ausente en los procesos de reforma del Estado de las llamadas “primera generación” u reformas orientadas al mercado que tenían como principal objetivo el ajuste estructural, la participación ciudadana aparece como un componente central de las reformas de segunda generación.

Por un lado, esta centralidad da respuesta a la necesidad de mejorar la eficiencia del aparato estatal por medio del involucramiento de la sociedad civil. De hecho, en un segundo momento, la reducción del tamaño del Estado es complementada por medio de la coproducción o transferencia directa a organismos paragubernamentales o privados de las funciones que tradicionalmente a desarrollado el aparato estatal (este fundamento está estrechamente ligado a una concepción tecnocrática de la participación ciudadana que la plantea como requisito para aumentar la eficiencia de la administración pública).

Por otro lado, asiste la convicción que la legitimidad de los sistemas políticos democráticos requiere mejorar la transparencia del sector público. No solo por razones de calidad del sistema democrático, de derechos ciudadanos o consideraciones éticas.

Un poderoso argumento en el sentido descrito deriva de la extendida desconfianza ciudadana en la capacidad de los tradicionales actores políticos y sociales para representar con legitimidad los intereses de una sociedad cada vez más compleja. La cara más visible de este problema es el descrédito de los partidos políticos pero que afecta también a los sindicatos, el empresariado y a las organizaciones vecinales y estudiantiles.

Esta desconfianza admite una doble lectura. La creciente conciencia ciudadana respecto de los peligros que supone la existencia de la burocracia estatal con un elevado poder discrecional pone el acento en los posibles excesos y dificultades de control ciudadano de la administración pública. El otro foco llama la atención sobre cómo la retirada del Estado propiciada por la ideología neoliberal -que reduce el rol del estado, desregula y abre la economía a las exportaciones y privatiza no solo un conjunto de empresas públicas: al tiempo que traspasa a manos privadas las empresas estatales, privatiza los problemas al responsabilizar a cada uno de los miembros de la sociedad del acceso bienes y servicios fundamentales como la educación y la salud- minimiza la capacidad integradora que el estado desarrollaba en el pasado y deja a la ciudadanía en una situación de indefensión frente a las fuerzas del mercado.

No se trata solamente de un cuestionamiento a la capacidad estatal para responder y hacerse cargo de resolver asuntos colectivos que antes eran de su responsabilidad y que ahora son resorte del mercado (es decir, un reclamo apuntalado en la nostalgia del estado desarrollista que, ocupando el centro de la escena, tenía capacidad para articular las relaciones sociales y ordenarlas en función de un proyecto nacional).

Se trata de un proceso más profundo que apunta al proceso modernizador y al debilitamiento de la cohesión social que se despliega en múltiples ámbitos; tanto los “excluidos” del sistema como las clases más acomodadas intentan alcanzar la seguridad privatizando aún más el ya debilitado espacio público.

Este debilitamiento de la cohesión y la incapacidad de la sociedad por construir respuestas que la contrarresten genera lo que el Informe del PNUD del año 1998 define como “malestar”; un malestar difuso y confuso que no se traduce en una expresión activa pero que potencialmente puede corroer el orden social y que extiende un sentimiento de inseguridad. De acuerdo con este informe, dicha inseguridad tiene su origen en dos fenómenos: por un lado, la desconfianza en los sistemas funcionales que distribuyen de manera desigual las oportunidades de acceso a la salud, educación, empleo y seguridad social; por otro lado, la percepción de que las relaciones sociales tienen un contenido fundamentalmente instrumental-económico descuidando otros aspectos como el cultural-social y generando una sensación de debilitamiento de la integración social.

No obstante, el proceso modernizador lejos está de mostrar resultados únicamente negativos; al tiempo que introduce nuevas tensiones e incrementa las desigualdades sociales, el sostenido crecimiento económico abre nuevas expectativas y posibilidades de éxito y ascenso sociales, el debilitamiento de la cohesión permite la expresión de la diversidad, la experiencia autoritaria revaloriza la democracia y la conciencia sobre las desigualdades refuerza las demandas por mayor equidad y participación.

La coexistencia de desigualdad y diversidad plantea nuevos desafíos a la sociedad y muy especialmente a la acción de gobierno y a la manera en que se definen las prioridades y se diseñan y ejecutan las políticas públicas. Por el lado de la desigualdad, cabe precisar que se trata de una “desigualdad compleja”, es decir, que se manifiesta de diferente manera en los distintos subsistemas y que plantea la necesidad de conjugar un doble par de criterios: por un lado, lo sistémico (potenciando en cada subsistema una mayor igualdad de oportunidades) y lo sinérgico (la igualdad de oportunidades en un subsistema puede impactar favorablemente en otro); por el otro, lo simbólico y lo material.

Desde el punto de vista de la diversidad, ella tiene una estrecha relación con el proceso de individualización y la reformulación de las identidades colectivas. El primer proceso define la biografía personal es una construcción cada vez menos vinculada con patrones heredados o pautas sociales vigentes; por ello, cada persona debe reflexivamente decidir sobre sus conductas y pasos a seguir. En lo que se refiere al segundo componente, se observan dos procesos: por un lado, un cuestionamiento y/o modificación de las identidades tradicionales tales como la familia, las de género y aquellas vinculadas a la religión, la clase, la nación o el partido político; todas estos referentes están sufriendo profundas transformaciones que los dejan obsoletos o redefinidos de tal manera que son difícilmente reconocibles apelando al pasado. ¿Cuál es el perfil de las identidades emergentes? Se trata de identidades construidas, flexibles y que permiten una fácil circulación entre ellas y de carácter defensivo.

Diríamos que son dos los elementos a rescatar de la tensión existente entre desigualdad-diversidad y que refleja la complejidad de la sociedad chilena. De una parte, las desigualdades y sus múltiples manifestaciones no son consideradas como situaciones insuperables; la demanda social por mejorar la equidad existe y se expresa con creciente fuerza. Pero como ya se ha señalado, se trata de una desigualdad compleja que no admite recetas uniformes en el tratamiento del problema lo cual plantea un enorme desafío a un estado que tradicionalmente ha provisto soluciones estandares. Hay aquí un primer punto: la complejidad de la sociedad chilena no admite más allá de ciertos límites, políticas públicas que no reconozcan el carácter complejo de dicha desigualdad.

Por otro lado, esa misma complejidad se potencia porque ya no existe un principio único a partir del cual ordenar los debates; la diversidad, el énfasis constructivista y las identidades emergentes multiplican las voces presentes en la discusión sin que ninguna de ellas ocupe a priori una posición de predominio. Lo legítimo y lo deseable, así como las posibles respuestas en término de políticas públicas, se despliegan en un amplio abanico. La tensión entre diversidad y desigualdad se constituye en un importante estímulo para la participación ciudadana: en la medida que ya no es posible confiar acriticamente en la capacidad de los actores sociales y políticos para representar los intereses colectivos, la ciudadanía comprende que la inexistencia de un único principio articulador abre espacios para la expresión de sus diversos intereses, todos ellos legítimos.

La participación ciudadana aparece como un recurso pertinente en estos contextos en donde la tensión diferencia-desigualdad impide definir y ejecutar recetas preconcebidas de la perspectiva unilateral de alguno de los actores involucrados; por el contrario, se plantea la necesidad de establecer coaliciones territoriales en donde el gobierno central, el municipio, las policías y la sociedad civil definan sus intereses y políticas de tal manera que puedan ir adecuándose a un entorno complejo.

En este contexto, el reforzamiento de la participación ciudadana puede traducirse en un conjunto de impactos favorables en diversos ámbitos:
 como la administración pública no es una institución que se justifique a sí misma en virtud de su adscripción a un fin general, de carácter permanente e inalterable, la participación ciudadana puede cumplir una doble función de crítica al particularismo y de expresión de intereses.
 el sistema legal y doctrinal está montado para garantizar la protección de derechos individuales frente a poderes públicos, pero no para garantizar la realización positiva por parte de dichos poderes de los derechos económicos, sociales y culturales, por lo que la participación ciudadana puede ser un medio eficaz para logra la realización de aquellos intereses que requieren una acción pública.
 la progresiva apropiación del Estado por parte de los partidos políticos se ha traducido en una importante fuente de clientelismo -como medio de articulación de las relaciones entre Estado y sociedad civil- puede transformar a la participación en un mecanismo de control del clientelismo y de la politización del aparato público.
 las insuficiencias de los mecanismos tradicionales en el ejercicio de la participación puede contribuir a abrir nuevos cauces de relaciones y expresión entre ciudadanos y las instituciones del Estado.
 las necesidades del contexto convierte en una “obligación” política la concertación estratégica entre los distintos intereses a fin de darle mayor viabilidad y eficacia a la acción pública.
 la participación ciudadana puede constituir un medio de reconocimiento y expresión de intereses sociales marginales.

Kliksberg refuerza esta mirada positiva sobre la participación ciudadana aportando un conjunto de evidencias empíricas que permiten mostrar que los proyectos de desarrollo social que incorporan el componente participativo dan resultados positivos, incluso mejores si se los comprara con procesos en donde lo predominante son las dinámicas tecnocráticas.

El que exista un cierto consenso sobre la importancia de la participación ciudadana no implica que ésta enfrente importantes obstáculos. El mismo Kliksberg analiza algunos: el eficientismo de corto plazo, el reduccionismo economicista, el predominio de la cultura organizativa formal, la subestimación de los pobres, la tendencia a la manipulación de la comunidad y la dificultad de entregar poder a la ciudadanía.

Subirats presenta algunos de los argumentos que habitualmente se esgrimen para reforzar las presiones tecnocráticas: la participación aumenta la lentitud y los costos en la toma de decisiones sin incorporar valor añadido. Pero además, agrega, el obstáculo más importante que enfentan esta iniciativas el escaso interés que tiene la ciudadanía que supuestamente se beneficia de los resultados de la participación.

Agreguemos dos obstáculos. El primero, específico de la realidad chilena y que dice relación con el diseño institucional de la constitución del 80, incluso con las reformas parciales introducidas desde 1989. La existencia de senadores institucionales, del sistema electoral binominal y la composición del consejo de seguridad nacional constituyen un obstáculo a la participación en la medida que tienden a impactar negativamente en la credibilidad y legitimidad del sistema político: hay una contradicción en pretender una ciudadanía participativa cuando ni siquiera los mecanismos básicos de participación política electoral garantizan la adecuada representación de la sociedad.

El segundo es de tipo socio-económico. Nuestro continente es el más desigual del planeta; menos pobre que otros si se compara sobre la base del ingreso per cápita pero con mayor distancia entre los más ricos y los más pobres. Es cierto que la recuperación de la democracia en Chile ha permitido reducir el porcentaje de personas en situación de pobreza e indigencia, pero ha sido menos exitosa desde el punto de vista de introducir mejoras en la distribución del ingreso. Las exageradas desigualdades constituyen un obstáculo para la participación ciudadana en la medida que pone a disposición de pequeños grupos una cantidad tal de recursos políticos que permite concluye marginando del sistema político a las demandas e intereses de vastos sectores sociales que no poseen dicho poder.

Antes incluso que la problemática de la participación ciudadana emergiera en la región, fue la descentralización la que hizo su aparición. Pese a tratarse de estados con una larga tradición centralista (podría decirse, doblemente centralista, si se tiene en cuenta que son estados a la vez unitarios y fuertemente presidencialistas) el debate sobre cómo ordenar territorialmente la distribución del poder había formado parte con más o menos fortaleza de la agenda política de nuestros países en su etapa inmediatamente posterior a la independencia a través del conflicto entre unitarios y federales.

Sin embargo, dicho debate desaparece rápidamente en la mayoría de nuestros países dando lugar a fórmulas unitarias. Pero incluso en aquellos países que como Argentina triunfa una salida federal con una fuerte autonomía de las provincias, el federalismo da paso paulatinamente a la centralización del poder en el ejecutivo nacional.

La centralización del poder no suprimió los poderes locales los cuales siguieron contando un conjunto de atribuciones y responsabilidades y, lo más importante, con legitimidad política democrática que le permitieron mantener un espacio simbólicamente relevante pero sin peso político e institucional real. Gran parte de esta intrascendencia deriva del insignificante porcentaje del gasto público total que dependía del nivel local. Solo para dar una cierta idea de lo que estamos hablando, el promedio del gasto público municipal para varios países de la región en la década del sesenta se situaba en un 2-3%.

Este panorama comienza a cambiar hacia principios del ´70. Y el cambio se produce -y estoy pensando fundamentalmente en Chile- en el contexto del régimen autoritario de las fuerzas armadas que colocan a la descentralización en el contexto de las reformas neoliberales y de ajuste estructural. En este sentido, la descentralización fue una herramienta que le permitió al Estado central desprenderse de un conjunto de responsabilidades (tales como la educción y salud primaria) pero sin considerar la democratización del régimen local. Respalda esta afirmación lo propuesto por Coraggio en el sentido que la propuesta neoliberal de la descentralización enfatiza el eje económico (privatización) y el administrativo (desconcentración) y deja de lado el potencial democratizador del proceso.

Es más, en el diseño original del régimen autoritario, el régimen político municipal excluía los mecanismos, actores e instituciones tradicionales de la democracia representativa (partidos políticos y elección popular de autoridades) y los reemplazaba por un sistema de tipo corporativo que a su vez daba atribuciones al ejecutivo nacional en el nombramiento de los alcaldes en las ciudades más importantes del país.

Con la recuperación del sistema democrático se produjo la reforma de la ley orgánica constitucional de municipalidades dando inicio a un proceso en donde finalmente la desconcentración autoritaria del gobierno militar dio paso a la democracia y a la descentralización.

Al igual que el debate sobre la participación ciudadana, la descentralización y el reforzamiento de los gobiernos locales basa su legitimidad en un diagnóstico crítico de lo que se considera el exceso de centralismo prevaleciente en nuestra institucionalidad. Tomando como referencia los países europeos y Estados Unidos, se abre paso un cierto diagnóstico que afirma que uno de los factores de debilidad de los sistemas democráticos no solo en Chile sino en América Latina en general, tiene su origen en la debilidad de la democracia existente en los niveles subnacionales de gobierno y administración.

Esto afectaría negativamente la consolidación de una cultura política democrática al impedir que las sociedades locales puedan resolver de acuerdo a sus especificidades un conjunto acotado de asuntos. Esta imposibilidad de las sociedades locales de resolver autónomamente sus asuntos, tiene también un efecto negativo desde el punto de vista fiscal: impediría que a través de la expresión de preferencias ciudadanas el gobierno local pueda ajustar la oferta de bienes públicos a la demanda.

Por otro lado, provocaría una “sobrecarga” de los niveles centrales de gobierno en la medida que asuntos que pueden ser resueltos en niveles inferiores de gobierno y administración son “delegados hacia arriba”.

Pero, como señala Boja, la centralización del poder tiene otras consecuencias:
 distanciamiento físico y funcional entre gobernantes y gobernados, estos últimos con muy pocas posibilidades de controlar a sus representantes;
 reforzamiento de los poderes ejecutivos centrales los cuales no pueden ser controlados por las instituciones representativas;
 en la medida que el poder se concentra en el centro político es más difícil para los ciudadanía y más para la ciudadanía que se encuentra en la periferia, introducir sus demandas e intereses en el sistema político.

Esta situación se profundiza en el contexto latinoamericano. El predominio, en lo que a gobierno municipal se refiere, de la tradición europeo-continental (la otra es la anglosajona que enfatiza el autogobierno, aunque los críticos sostienen que se trata de una simple capacidad de autoadministración en donde los entres locales solo funcionan como agencias del gobierno central, por lo que se trata de una “autonomía para nada”) refuerza el poder del gobierno central asignándoles escasa autonomía a los gobiernos locales. Sobre esta primera tensión se monta una segunda que hacer relación al tipo de gobierno imperante en el sistema nacional. Desde este punto de vista, el régimen político municipal está fuertemente influido por el carácter presidencialista o parlamentario que rige las relaciones entre los poderes centrales del Estado. En el caso de América Latina, se cruzan dos tradiciones dando lugar a un presidencialismo reforzado que no cuenta con el contrapeso de un sistema federal (como es en el caso de Estados Unidos) y que al mismo tiempo refuerza las atribuciones del ejecutivo en detrimento del legislativo.

Este desbalance se reproduce a nivel local: por un lado, los gobiernos locales tienen escasas atribuciones y su autonomía aparece limitada por múltiples factores que hacen depender sus acciones de la voluntad del poder central; por otro lado, al interior del régimen municipal, se refuerzan el las atribuciones del ejecutivo (alcalde) en sus relaciones con el ente fiscalizador, normativo y deliberante que es el concejo.

Este panorama ha ido cambiando ya sea a través de los procesos de descentralización y fortalecimiento municipal y regional o por reformas constitucionales que tienen a moderar el carácter presidencialista de nuestro régimen político. Sobre este segundo punto, y pese a la existencia de in importante debate a principios de los ´90, el balance es mucho más pobre. Téngase en cuenta que la experiencia política de los presidencialismos latinoamericanos en la última década muestra en la práctica una tendencia hacia la consolidación de una democracia que O´Donnell a calificado de “delegativa” en alusión al creciente poder presidencial o incluso hacia la instalación de gobiernos autoritarios.

Estos dos ejes de debate, el da la participación ciudadana y el de la descentralización, se refuerzan mutuamente en la medida que existe un cierto consenso sobre que el espacio local posee características que potencian las posibilidades para que la ciudadanía pueda ejercer sus derechos.

Esta afirmación tiene dos fundamentos: uno que se hunde en la historia de la democracia misma y que relaciona el origen de este sistema político a la ciudad-estado griega. La sospecha latente tras esta preocupación es que a medida que aumenta el tamaño de la sociedad, en la misma proporción se debilitan tanto las posibilidades de participación ciudadana en los procesos de toma de decisiones como de control del gobierno. Se extiende, como señala Dahl, un sentimiento de impotencia: a medida que se ha incrementado el poder de la humanidad sobre el ambiente, ha disminuido el poder de las personas consideradas individualmente y cada vez más se expande la sensación de que se controlan muy poco las decisiones del gobierno y otras instituciones.

El otro cobra relevancia a medida que se consolida el proceso de globalización. Como señala Dahl en otro conocido texto , las tendencias de transformación de los sistemas políticos debilitan al estado nacional en dos grandes sentidos: transfiriendo cuotas de soberanía a organizaciones transnacionales o al mercado mundial o delegando responsabilidades a los gobiernos locales. Esta tendencia sumada al sentimiento de impotencia que Dahl observa en el plano nacional se profundiza hasta niveles nunca antes experimentados con la globalización de los procesos. La imposibilidad de incidir en el rumbo de dicho proceso y la convicción respecto a que las decisiones del sistema político nacional están cada vez mas condicionadas por las lógicas del mundo global y de sus fuerzas dominantes inciden indirectamente en la revalorización del espacio local.

Según sostiene G. H. Von Wright, “las fuerzas forjadoras del carácter transnacional son en gran medida anónimas y, por ello, difíciles de identificar. No conforman un sistema u orden unificado. Son una aglomeración de sistemas manipulados por actores en su mayoría ´invisibles´… no existen unidad ni coordinación premeditada de estas fuerzas… el mercado no es la negociación interactiva de fuerzas de competencias, sino más bien el tira y afloja de exigencias manipuladas, necesidades artificiales y la avidez por ganancias rápidas”.

Una mirada desconfiada de la globalización considerará el énfasis en lo local como un proceso funcional al desarrollo capitalista; según Baumann, a la globalización de las riquezas y la localización de la pobreza . Desde una perspectiva que tiende a mirar al proceso de globalización mas complejamente, lo local constituye un espacio para la construcción y reconstrucción de identidades, desde donde pensar lo global.

Lo que parece estar en cuestión aquí son las posibilidades mismas de la democracia. El malestar con la democracia "real" puede ser paradójico en un momento histórico en que ella se extiende por casi todo el planeta, pero que coincide con demandas por expandir el espacio público democrático en diversos sentidos y a multiplicar las posibilidades de ejercicio de derechos ciudadanos; el problema ya no es si se eligen democráticamente las autoridades, sino en la búsqueda de mecanismos que garanticen el respeto de la voluntad ciudadana.
Por lo tanto, el perfeccionamiento de la democracia requiere complementar el juego político a las instituciones representativas parlamentarias del poder central con el despliegue de múltiples alternativas que por un lado, multipliquen las alternativas disponibles incorporando mecanismos propios de la democracia directa, por comité, por referendum o representativa e incluso formas de autoridad delegadas ; por el otro, ya no en el plano de los mecanismos, de lo que se trata es de introducir lógicas democráticas en otros ámbitos más allá de los límites del sistema político (burocracia, sistema educativo, mercado, etc.)

En este proceso es importante considerar el tamaño de las sociedades. Se afirma que el aumento de tamaño de la sociedad y de la escala de sus problemas, exige organizaciones de grandes dimensiones eficientes para gestionarlos. Pero se ignora que no siempre el aumento de tamaño de las organizaciones aporta más eficacia y la existencia de elevados "costos adicionales".

La importancia de este asunto es radical. La democracia no solo está constantemente presionada por la inmaculada imagen de la democracia ideal y por la búsqueda de respuestas técnicamente "puras", sino que también por la gran distancia entre el poder político y el ciudadano, y por el escaso nivel de participación.

A resolver este problema podrían ayudarnos dos principios pragmáticos: a) si un tema se aborda mejor en una sociedad democrática, inténtese siempre que sea abordado por la sociedad democrática más pequeña que pueda hacerlo satisfactoriamente; b) al considerar si una sociedad mayor sería más satisfactoria, no dejen de considerarse los costos adicionales . Los costos adicionales de la vida en las grandes ciudades (megalópolis) -muchas veces erróneamente defendidas por ser económicamente ventajosas- plantea la necesidad de crear unidades territoriales relativamente pequeñas donde se pueda alcanzar un nivel satisfactorio de participación. Ello puede realizarse por dos caminos: por una parte, en el caso de las grandes ciudades, asignándole status político a los vecindarios, creando corporaciones vecinales; por otra parte, creando y/o fortaleciendo los gobiernos locales de las ciudades medianas y pequeñas.

La necesidad de fortalecer unidades político-territoriales menores se hace urgente de cara a la tercera transformación democrática que se está produciendo. Si se quiere evitar que las democracias pierdan creciente legitimidad como resultado de la creación de grandes bloques transnacionales, es necesario, no solo reforzar la capacidad de control ciudadano sobre los delegados en tales instancias, sino también en las escalas menores: "la mayor escala de las decisiones no tiene por qué conducir necesariamente a un sentimiento de mayor impotencia, siempre y cuando los ciudadanos estén en condiciones de ejercer un control significativo sobre las decisiones en todos los asuntos que corresponde a una escala menor pero trascendentes para su vida diaria: la educación, la salud pública, la planificación urbana, la cantidad y calidad de los servicios que brinda el sector público local (desde el mantenimiento del buen estado de la iluminación de las calles hasta la conservación de los parques, paseos y lugares de recreación), etc.".

2.- Participación ciudadana en el ámbito municipal
Que la participación ciudadana es un asunto que se ha instalado en la agenda política, social y estatal no es ninguna novedad. El renovado interés por la participación ciudadana tiene un doble fundamento: por un lado, una crisis de representación (fundamento político) que se origina en la declinación de las instituciones mediadoras y conciencia del ascenso de la burocracia estatal con un elevado poder discrecional, y que genera un movimiento reformista favorable a la expansión de la capacidad operativa de los organismos de representación, participación en los procesos administrativos y reorganización de la administración pública; por otro lado, una crisis de la eficacia del Estado (fundamento económico), y que se relaciona con la reducción del tamaño del Estado por medio de la coproducción o transferencia directa a organismos paragubernamentales o privados de las funciones que tradicionalmente a desarrollado el aparato estatal. Este segundo fundamento está estrechamente ligado a una concepción tecnocrática de la participación ciudadana que la plantea como requisito para aumentar la eficiencia de la administración pública.

La reorganización del régimen democrático, la crisis fiscal y económica, el cuestionamiento de la actividad política (pérdida de credibilidad), el desarrollo de movimientos de la sociedad civil y las presiones ciudadanas originadas en el ajuste estructural, pone la atención no solo en la falta de eficacia del Estado en relación a la solución de demandas ciudadanas significativas sino también en la calidad del sistema político democrático; en el trasfondo del problema se encuentra el agotamiento de un modelo de desarrollo de patrón estatal y la necesidad de rearticular las relaciones entre Estado y sociedad.

2.1.- Participación ciudadana en el ámbito municipal chileno.
La reforma municipal de 1999 apunta también a mejorar el acceso de la sociedad a la información y al establecimiento de canales de comunicación más expeditos con el municipio.

Antes de la última reforma, la LOCM reconocía dos mecanismos de participación ciudadana. Por un lado se encuentra el Consejo Económico y Social Comunal (CESCO) integrado por representantes de las organizaciones comunales y definido como un órgano de consulta de la municipalidad, que tendrá por objeto asegurar la participación de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional y de actividades relevantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna. El CESCO es presidido por el alcalde y estará compuesto por un número de consejeros -los cuales durarán cuatro años y serán reelegibles- variable de acuerdo a la población comunal: a) diez miembros, en las comunas o agrupaciones de comunas hasta treinta mil habitantes; b) veinte miembros, en las comunas o agrupaciones de comunas con más de treinta mil y hasta cien mil; y c) treinta miembros, en las comunas o agrupaciones de comunas con más de cien mil habitantes (art. 77). Del número total de los integrantes de cada CESCO, un 40% será elegido por las juntas de vecinos legalmente constituidas, un 30% por las organizaciones comunitarias funcionales y demás organizaciones comunitarias, comprendiéndose dentro de éstas las organizaciones laborales cuando las haya en la comuna, y el restante 30% por las organizaciones representativas de actividades productivas de bienes y servicios. (art. 77A)

Las funciones del CESCO (art. 81) consisten en dar su opinión sobre: a) el Plan de Desarrollo Comunal, las políticas de servicios y el programa anual de acción e inversión; b) la cuenta anual del alcalde y del concejo; c) las demás materias que el alcalde y el concejo sometan a su consideración. A estas funciones se añade con la Ley 19.602 la del pronunciamiento sobre el Plan Regulador municipal, al constituirse éste en un instrumento obligatorio para la planificación municipal. En este contexto, el CESCO tenía la potestad de determinar las normas necesarias para su funcionamiento interno y podía reunirse por propia iniciativa para estudiar y debatir materias generales de interés local, pudiendo elevar sus opiniones a conocimiento del alcalde y el concejo. (art. 82), en sesiones públicas ordinarias (al menos una cada tres meses) o extraordinarias, siendo el quórum para sesionar el de mayoría de consejeros en ejercicio, y adoptándose los acuerdos por la misma mayoría. (art. 83). Pero ahora se estipula que “la integración, organización, competencias y funcionamiento de estos Consejos serán determinados por cada Municipalidad, en un reglamento que el alcalde someterá a la aprobación del concejo.” (art. 80, Ley 19.602), lo cual supone un importante sesgo a la propia iniciativa de la organización.

Existen también otro conjunto de actores que no tienen una clara identificación local pero que actúan en la comuna y que se involucran en diferente medida de acuerdo al conflicto que se plantee (sindicatos, corporaciones de comercio e industrias y otras). En todo caso, como se puede observar en los cuadros precedentes, la gran mayoría de las organizaciones sociales corresponde a las primeras categorías.

El balance sobre la importancia y utilidad del CESCO es conflictivo porque, si bien se acepta que los actores sociales tienen una larga tradición de reivindicación y movilización populares, no es menos cierto que en la actualidad se encuentra en una situación de extrema debilidad. Si la creación del CESCO apunta a reforzar los actores sociales locales, es necesario revisar la estrategia de integración de aquél al gobierno local, pues la creación de un organismo sin atribuciones y meramente consultivo no genera sino el efecto contrario: en lugar de motivar la participación, desencanta y frustra a la ciudadanía local y a los dirigentes comunales. Por ello sería conveniente complementar este mecanismo participativo con el establecimiento de otros que garanticen el derecho de los vecinos a ser escuchados y tenidos en cuenta por parte de las autoridades municipales, con los correspondientes instrumentos para hacerlo efectivo en caso de incumplimiento. A este nivel actúa la última reforma a la LOCM, como veremos más adelante.

Otro mecanismo de participación comunal contemplado en la LOCM es el plebiscito. De acuerdo a lo establecido en el artículo 104 de la Ley, los plebiscitos se convocan en relación a materias de administración local referidas a inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación del PLADECO, a la modificación del Plan regulador y a otras materias propias de la competencia local. La iniciativa puede corresponder al Alcalde -con acuerdo del consejo- o a la ciudadanía, en cuyo caso se requiere, al menos, el 15% de las firmas de los inscritos en los registros electorales comunales al último 31 de diciembre (en la nueva Ley se estipula el 10%).

Aprobada la iniciativa por parte del Consejo Municipal o recibido el requerimiento ciudadano, el alcalde convoca el plebiscito por decreto, el cual debe ser publicado en el diario oficial y difundido en toda la comuna a través de diversos medios. El resultado del plebiscito obliga a la autoridades municipales a cumplirlo siempre y cuando voten en él más del 50% de los inscritos en los registros electorales.

Son muy pocas las municipalidades que han puesto en práctica este mecanismo, y siempre ha sido por iniciativa del alcalde, lo cual ya muestra una clara situación de apatía ciudadana por participar y hacer valer sus derechos. Las razones más importantes a que se alude para justificar su escasa implementación son sus elevados costos y lo complicado del procedimiento, que se presta en ocasiones a una utilización poco transparente del mismo.

La última reforma municipal (1999) establece que cada municipalidad deberá establecer una ordenanza en la cual se definan las modalidades de participación. En lo que al CESCO se refiere, no lo elimina pero será cada municipalidad la que defina su integración, competencias, organización y funcionamiento, a propuesta del Alcalde y con la aprobación del concejo. El CESCO tendrá la obligación de pronunciarse sobe la cuenta pública del Alcalde, la cobertura y eficiencia de los servicios municipales y podrán utilizar el recurso de reclamación. Por su parte, el alcalde deberá informar al concejo sobre los presupuestos de inversión, el de desarrollo comunal y el plan regulador, y el CESCO tendrá quince días para formular sus observaciones a dicho informe.

Esta reforma también modifica lo anteriormente establecido en relación a los plebiscitos permitiendo que el concejo (con el respaldo de dos tercios de sus miembros) pueda convocarlo, al tiempo que amplía las materias que pueden ser objeto de este mecanismo, incluyendo la aprobación o modificación del plan de desarrollo comunal, la modificación del plan regulador, así como otras materias que estén dentro las esfera de competencias municipales, disminuyendo el porcentaje de firmas requeridas cuando los solicitantes son los vecinos (de 15% a 10%).

Además del CESCO, esta ordenanza debe regular dos nuevos mecanismos participativos, las audiencias públicas y las oficinas de reclamos :
 Las audiencias públicas quedan reguladas como un mecanismo a partir del cual las autoridades comunales conocerán las materias que estimen de interés comunal. Estas serán solicitadas por al menos 100 ciudadanos -en las comunas de menos de 5.000 habitantes será el concejo quien determine ese número- y deberán ir acompañadas de las firmas de respaldo así como de fundamentos para la petición.
 Una de las medidas más interesantes de la nueva Ley es la obligación municipal de habilitar y mantener una oficina de partes y reclamos abierta a toda la comunidad, que contará con un procedimiento para atender los reclamos vecinales. El municipio deberá responder a los mismos en un plazo máximo de 30 días.

Por último, las Municipalidades han puesto en práctica también otros mecanismos de participación, la mayoría de los cuales no están institucionalizados y dependen en gran medida de la voluntad del alcalde . Entre ellos se pueden señalar los siguientes:
 Reuniones periódicas con los vecinos de diferentes sectores de la comuna. En ellas, el alcalde y su equipo toman nota de los problemas que manifiestan los vecinos y analizan las posibles soluciones. Este tipo de mecanismos se emplean en casi todas las Municipalidades estudiadas, aunque la periodicidad de tales reuniones en muy pocos casos es regular, al queda a discreción del alcalde.
 Se formalizan las consultas no vinculantes a los vecinos sobre materias de interés comunal. Generalmente se trata de problemas localizados en algún sector específico de la comuna, aunque en la mayoría de los casos con una relevancia a nivel comunal. La metodología consiste en distribuir una papeleta a cada vecino, donde se le solicita que manifieste su opinión sobre la base de alternativas pre-establecidas. Esta modalidad se aplica principalmente en Las Condes, al menos con cierta regularidad.
 Otro mecanismo es la consulta sobre inversiones cuando se cancela el permiso de circulación. En este caso, se presentan un conjunto de obras e inversiones que el municipio tiene contemplado desarrollar y se le pide a los contribuyentes que expresen sus preferencias. Esta modalidad se ha aplicado en Las Condes durante los años 1994 y 1995.
 En algunas comunas se elabora un Plan de Participación y Desarrollo Social (Rancagua 1997-2000), de forma de considerar la participación comunitaria tanto en el diseño como en la ejecución de la política social y con el fin de contribuir a la disminución de la dependencia y el asistencialismo de la comunidad, pasando de ser mera receptora de beneficios a participante activa del desarrollo local. Este Plan se integra posteriormente al propio PLADECO en el área de Desarrollo Social, por lo que podemos decir que se incluye en su proceso metodológico, si bien hay que reconocer a este Plan una validez por sí mismo.
2.2.- La experiencia latinoamericana y española
En Colombia, La Ley 134, aprobada el 31 de Mayo de 1994, establece un conjunto de mecanismos de participación. Uno de los más importantes es la iniciativa normativa. Se trata del derecho político que se reconoce a un grupo de ciudadanos, concejales o diputados, a las organizaciones sociales, partidos o movimiento políticos, para que presenten iniciativas sobre temas que son de competencia del Congreso, las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y las Juntas Administradoras Locales.

La iniciativa normativa incluye la posibilidad de presentar propuestas ante el congreso de la República (proyectos de ley que modifiquen o creen nueva normatividad, o de actos Legislativos que modifiquen la Constitución, tales como la ampliación de los derechos políticos u otros; en materia legal se puede tener iniciativa para modificar leyes como las reglamentarias de derechos políticos o para tratar temas que requieren reglamentación como la participación en la propiedad de las empresas, estímulos especiales a la economía solidaria, desarrollo de derechos de la mujer, de los indígenas, etc. y en general los que indica el art.150 de la Constitución, excepto los que luego indicaremos) y ante las Asambleas Departamentales (proyectos de ordenanza orientados por ejemplo a la creación de una provincia, la construcción de una obra que beneficie varios municipios, normas sobre turismo, deporte, ambiente, servicios públicos y otros temas de competencia departamental que indica el artículo 300 constitucional y diferentes leyes: Ley 60/93 sobre competencias y recursos, la Ley 100/94 de seguridad social, ley 99/93 de medio ambiente y otras).

La iniciativa normativa puede utilizarse en el ámbito municipal presentando ante los Concejos Municipales proyectos de Acuerdo que pueden referirse a:
 la subdivisión del territorio en comunas (urbanas) y/o corregimientos (rurales);
 la creación de un fondo de educación ciudadana;
 la creación de los diferentes Consejos sectoriales que deben tener representación comunitaria; la adopción de planes de salud y/o educación elaborados por la comunidad y otros temas que podemos consultar en leyes como la 60 de 1993, la 136 de 1994 o estatuto municipal, la 100 de 1993, la 99 de 1993, la 142 de 1994 o de los servicios públicos domiciliarios.

Otro mecanismo es el referendo, entendido como el derecho político que tienen los ciudadanos para proponer y decidir sobre los siguientes tipos de referendo. De los tres tipos de referendo que reconoce la legislación, hay dos que son aplicables en el ámbito municipal :
 Referendo aprobatorio: aprobación popular de un proyecto de Ley, Ordenanza, Acuerdo o Resolución que fue negado por la corporación respectiva o que no fue aprobado dentro de los 30 días que tiene la plenaria para decidir. (La Ley no contempló en su texto los proyectos de Acto Legislativo negados).
 Referendo derogatorio: somete a consideración popular la derogación de leyes de reforma constitucional, pero solo de aquellas que versen sobre derechos fundamentales y sus garantías, procedimientos de participación popular o de funcionamiento del mismo Congreso, siempre que se haga uso de este derecho dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto que reformó la Constitución (art.36) y la derogatoria total o parcial de leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones de las JAL y de los alcaldes locales y las normas que en uso de facultades extraordinarias expida el Presidente, Gobernadores o Alcaldes. (art.32) No procede este referendo respecto de leyes aprobatorias de tratados internacionales, ni referidas al presupuesto, materias fiscales o tributarias (art.170 C.N.).

Otro mecanismo que establece la ley colombiana es el voto programático y revocatoria del mandato (ley 131 y 134 de 1994). Tradicionalmente el candidato a cualquier cargo de elección popular no debe inscribir un programa que lo obligue ante sus electores. Hoy esta situación se mantiene para los miembros del Congreso, Asambleas, Concejos Distritales o Municipales y Juntas Administradoras Locales; para la Presidencia y Vicepresidencia de la República y para los miembros de una Asamblea Constituyente. Tratamiento diferente da la Constitución de 1991 a los Alcaldes y Gobernadores, quienes al inscribir su candidatura deben registrar su programa de gobierno, que se convierte en un mandato de los ciudadanos que votan el día de su elección. (art.259 C.N.).

Por otro lado, la revocatoria del mandato es un derecho político por el cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o alcalde, bien porque están insatisfechos con su gestión o porque no cumple el programa prometido . La solicitud puede ser presentada por un ciudadano promotor, las organizaciones de la sociedad y los partidos o movimientos políticos, siempre que estas agrupaciones tengan personería jurídica. En todos los casos, la solicitud debe tener el respaldo de un número de ciudadanos no inferior al 40% del total de votantes en la elección del mandatario.

En el ámbito municipal están normados los cabildos abiertos. Definido como la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad. Se debe realizar obligatoriamente. Por lo menos dos veces en cada período ordinario de sesiones, los concejales y las juntas administradoras locales deben convocar el cabildo para escuchar a los residentes del municipio o la localidad, la comuna o el corregimiento, sobre temas de interés general que son de su competencia (art. 81). La comunidad en un número no inferior al cinco por mil (5%o.) del censo electoral correspondiente, puede, directamente o mediante sus organizaciones, demandar la realización de un cabildo. La petición ciudadana o comunitaria se debe presentar ante la secretaría de la corporación con 15 días de anticipación a la iniciación de las sesiones ordinarias, indicando claramente el tema a tratar y los funcionarios que adicionalmente considere que deben asistir a la reunión. Esta previsión obstaculiza ejercitar la iniciativa ciudadana en cualquier otro momento, como por ejemplo cuando se deba debatir una emergencia que genera serios problemas sociales.

Finalmente, el estatuto municipal, establece que los ciudadanos pueden intervenir en las sesiones de las comisiones permanentes del Concejo en que se debatan proyectos de su interés, con el objeto de presentar observaciones. (art.77) El único requisito para ejercitar este derecho, es que el interesado se inscriba en el libro correspondiente, antes de la celebración de la sesión de la comisión.

Otro caso interesante de considerar es el boliviano. En 1994 se aprueba y promulga la Ley de Participación Popular 1551, la que profundiza los procesos de descentralización, hacia el nivel municipal. La Ley de Participación Popular, ha reforzado la presencia estatal en las provincias y en las secciones municipales.

La Constitución Política del Estado, reconoce el carácter multietnico y pluricultural del país y la Ley de Participación Popular afirma y promueve la participación popular, incorporando a las comunidades indígenas, campesinas y urbanas en la gestión de su municipio al reconocerlas como Organizaciones Territoriales de Base (OTB´s).

Las OTB´s son unidades básicas de carácter comunitario o vecinal que disponen de personalidad jurídica y que ocupan un espacio territorial determinado, con una población sin diferenciación de grado de instrucción, ocupación, edad, sexo o religión y guarda una relación principal con los órganos públicos del estado a través del Gobierno Municipal de su jurisdicción ( art. 1, D.S. 23858).

Pueden ser reconocidas como OTB´s: los pueblos indígenas (entendidos como la colectividad humana que desciende de poblaciones asentadas con anterioridad a la conquista o colonización, poseen historia, organización, idioma o dialecto y otras características culturales, con la que se identifican sus miembros reconociéndose como función administrativa de su hábitat y de sus instituciones sociales, económicas políticas y culturales), las comunidades campesinas (unidad básica de la organización social del ámbito rural, está constituida por familias campesinas nucleadas o dispersas que comparten un territorio común en el que se desarrollan sus actividades productivas, económicas, sociales y culturales; a estos efectos, se reconocen todas las formas de organización comunal: sindicatos, centrales y subcentrales campesinas) y las juntas vecinales (asociaciones de personas que tienen su domicilio principal en un determinado barrio o unidad vecinal, en las ciudades y pueblos, con el fin de conservar, demandar y obtener la prestación de los servicios públicos, desarrollar sus actividades productivas, económicas, sociales y culturales dentro de su espacio territorial).

La Ley de Participación Popular reconoce como representantes de las OTB´s a hombres y mujeres, Capitanes, Jilacatas, Curacas, Mallcus, Secretarios(as) Generales y otros(as), designados según sus usos, costumbres y disposiciones estatutarias.

A las OTB´s se les reconoce personalidad jurídica y atribuciones para representar a toda la población urbana o rural de un determinado territorio, correspondiente en el área a los barrios determinados por los Gobiernos Municipales y en el área rural a las comunidades existentes, con el único requisito de registrarse de conformidad al procedimiento establecido en la legislación.

Las OTB´s tienen los siguientes derechos:
 Proponer, pedir, controlar y supervisar la realización de obras y la prestación de servicios públicos de acuerdo a las necesidades comunitarias, en materias de educación, salud, deporte, saneamiento básico, micro-riego, caminos vecinales y desarrollo urbano rural.
 Participar y promover acciones relacionadas a la gestión y preservación del medio ambiente, el equilibrio ecológico y el desarrollo sostenible.
 Representar y obtener la modificación de acciones, decisiones, obras o servicios brindados por los órganos públicos, cuando sean contrarios al interés comunitario.
 Proponer la ratificación o el cambio de las autoridades educativas y de salud de la respectiva jurisdicción municipal, participar y supervisar en el manejo de los servicios en el marco de la Ley.
 Acceder a la información sobre los recursos destinados a la Participación popular.
 En ejercicio del derecho reconocido por el Art. 7 inc. h) de la Constitución Política del estado, pueden formular peticiones individuales, colectivas, ante las Comisiones de Participación Popular de las Cámaras de Senadores y Diputados, sin perjuicio de los derechos establecidos en la Ley de Participación Popular.

A su vez, las OTB´s tienen las siguientes obligaciones:
 Identificar, priorizar, participar y cooperar en la ejecución y administración de obras para el bienestar colectivo, atendiendo preferentemente los aspectos de educación formal, y no formal, mejoramiento de la vivienda, cuidado y protección de la salud, masificación del deporte y mejoramiento de las técnicas de producción.
 Participar y cooperar con el trabajo solidario en la ejecución de obras y en la administración de los servicios públicos.
 Coadyuvar al mantenimiento, resguardo y protección de los bienes públicos, municipales y comunitarios.
 Informar y rendir cuentas a la comunidad de las acciones que desarrollan en su representación.
 Interponer los recursos administrativos y judiciales para la defensa de los derechos reconocidos en la presente Ley.
 Promover el acceso equitativo de mujeres y hombres a niveles de representación.

Con el objeto de articular a las OTB´s con cada uno de los gobiernos municipales en el ejercicio de los derechos y obligaciones establecidas en la Ley de Participación Popular, se conforman Comités de Vigilancia constituidos por un representante de cada Cantón o Distrito de la jurisdicción, elegidos por la OTB respectiva, con las siguientes atribuciones:
 Vigilar que los recursos municipales de participación popular sean invertidos en la población urbana y rural, de manera equitativa, constituyendo el nexo para que las Organizaciones territoriales de Base ejerzan los derechos reconocidos por la presente Ley.
 Controlar que no destinen en gastos corrientes del Gobierno más del 15% de los recursos de la Participación Popular.
 Pronunciarse sobre el presupuesto de los recursos de Participación Popular, y la rendición de cuentas de gastos e inversiones efectuadas por el Gobierno Municipal. Este pronunciamiento deberá hacerse público por cualquier medio de comunicación, remitiéndose copia al Poder Ejecutivo para que actúe de conformidad a las atribuciones que el reconoce la Constitución Política del estado.

Los Comités de Vigilancia son instancias organizativas de la sociedad civil que articulan las demandas e intereses de las OTB´s con los procesos de planificación participativa municipal, la vigilancia social de la administración municipal y la canalización de iniciativas y acciones que beneficien a la colectividad.

El Comité de Vigilancia tiene dos funciones principales:
 De articulación: consiste en actuar como puente entre las OTB´s y el gobierno municipal. Para cumplir este rol debe: a) mantener su relación con las comunidades urbanas y rurales, a través de consultas permanentes y manteniéndolas informadas sobre la gestión municipal; b) velar que el gobierno municipal tenga presente los intereses y demandas de los ciudadanos.
 Pronunciarse públicamente por cualquier medio de comunicación, sobre el presupuesto de los recursos de participación popular y la rendición de gastos e inversiones efectuadas por el gobierno municipal, debiendo remitir copia de su pronunciamiento al ejecutivo local.

Para cumplir con sus funciones, el comité de vigilancia cuenta con la atribución de solicitar información escrita y oral de carácter técnico, financiero y de ejecución de obras al gobierno municipal y conocer la cantidad de recursos de coparticipación tributaria que está abonando el ministerio de hacienda a la cuenta fiscal del municipio.

Paralelamente, el Comité de Vigilancia tiene la responsabilidad de informar periódicamente o por lo menos semestralmente a la comunidad de sus actividades en asambleas públicas o por cualquier medo de comunicación. Debe también encargarse de supervisar que:
 Los recursos de coparticipación tributaria se utilicen correctamente en los porcentajes especificados por Ley en gastos operativos y de inversión y que estos últimos sean distribuidos equitativamente en el área rural y urbana.
 El uso y administración de los recursos económicos de la participación popular y que la ejecución de obras y servicios beneficien a la comunidad.
 El proceso de planificación participativa, incorpore las demandas de la población y estas estén reflejadas en el Plan de Desarrollo Municipal.
 Las demandas de la OTB´s sean incorporados en el Plan Operativo Anual, para su ejecución.
 El Gobierno Municipal realice inversiones públicas programadas en el Plan Operativo Anual.

Si la información solicitada al gobierno municipal, no es recibida dentro de los plazos señalados por ley o de recibida no son aclaradas o satisfechas sus observaciones, el Comité de Vigilancia, tiene la potestad de solicitar el congelamiento de las cuentas fiscales denunciando ante el Senado Nacional, para su posterior aprobación por el pleno de esa Cámara.

Sin tratarse de iniciativas que apunten a reformar el marco normativo gene4ral, hay dos experiencias que, desde lo local, innovan en lo que se refiere a mecanismos de participación ciudadana. En el caso de Brasil es muy conocida la experiencia de ciudades como Porto Alegre con el presupuesto participativo, proceso que se aplica desde 1989 y que tiene por objetivo fundamental aplicar un mecanismo que permita ajustar las prioridades de gasto del municipio con las demandas y necesidades de la sociedad local. En una primera etapa se procedió a reorganizar el consejo de la ciudad sobre la base de una nueva división territorial. El proceso se inicia con encuentros preparatorios en los que el gobierno municipal y los líderes de las organizaciones comunitarias deciden los temas centrales que serán debatidos en una primera ronda (donde se informa la ejecución del plan de inversiones del año anterior, el avance de la presente gestión y el volumen de recursos que se espera disponer) y una segunda (donde se elige a los delegados regionales y a las plenarias temáticas en el consejo municipal del plan de gobierno y del presupuesto y se conforma el Foro de Delegados regionales y de Cuestiones Temáticas) de la cual resulta un plan de obras e inversiones que se realizará en cada región de la ciudad que luego de aprobado por el consejo se envía al concejo del ayuntamiento para su aprobación final. En la actualidad, mas de setenta ciudades en Brasil utilizan este procedimiento.

Otro caso es el de la ciudad de Montevideo, capital de Uruguay y que concentra más del 50% de la población nacional. Con el acceso del Frente Amplio al gobierno municipal (1990) el intendente nombró 18 delegados al frente de los Centros Comunales Zonales, división territorial del departamento. La idea original era dotar al delegado de amplias facultades (especialmente confeccionar un registro de las organizaciones sociales para constituir las asambleas deliberantes y formalizar convenios con organizaciones sociales para la gestión de servicios sociales) pero la resistencia de la oposición reemplazó la figura del delegado por la del coordinador reforzando el componente desconcentrador del proceso. Luego de dos años se materializaron las juntas locales (18), órganos descentralizados cuyas competencias son la gestión comunal y de las decisiones políticas vinculadas a la programación, dirección y control de los planes zonales, de tal manera que en cada zona existe el Centro Comunal Zonal (oficina desconcentrada que ofrece servicios municipales dependiente de la junta local y del intendente) y un concejo vecinal de carácter consultivo integrado por representantes de la sociedad civil.

La legislación española muestra un camino intermedio entre la normativa general y la libertad que tienen las sociedades locales para definir mecanismos específicos de acuerdo a sus intereses y experiencia. En el plano general, establece que las corporaciones locales facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local: a) las sesiones del pleno de las corporaciones locales son públicas; b) los acuerdos que adopten las corporaciones locales se publican o notifican en la forma prevista en la ley; c) las ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publican en el boletín oficial de la provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto (idéntica regla es de aplicación a los presupuestos); d) las administraciones públicas con competencias urbanísticas deberán tener, a disposición de los ciudadanos que lo soliciten, copias completas del planeamiento vigente en su ámbito territorial.

Reforzando lo anterior, todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, así como a consultar los archivos y registros; la denegación o limitación de este derecho, en todo cuanto afecte a la seguridad y defensa del estado, la averiguación de los delitos o la intimidad de las personas, deberá verificarse mediante resolución motivada.

De conformidad con la legislación del estado y de la comunidad autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del pleno y autorización del gobierno nacional, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la hacienda local.

No obstante estas disposiciones generales, les corresponde a los municipios definir las formas, medios y procedimientos de participación. Una muestra de esto podemos tener observando el siguiente cuadro que sin pretender se exhaustivo, muestra un importante abanico de mecanismos e instrumentos existentes en diversas ciudades españolas, muchas de las cuales han optado por la aprobación del Reglamento de Participación Ciudadana (RPC).

Experiencias de participación ciudadana en localidades españolas
Muni-cipio Ejemplo de participación Actores Actividades Objetivo
CÓRDO-BA

Profundización en los procesos de participación ciudadana Movimiento Vecinal y Ayuntamiento *RPC (redactado y propuesto por los ciudadanos)
*Declaración de interés municipal a toda asociación con actividad social
*Red de centros cívicos Integración de los ciudadanos en la vida y gobierno locales
MARINA-LEDA

Modelo de democracia de base: el poder de todos, para todos Ayuntamiento (propone el modelo) y jornaleros o clase popular *Estructura de modelo:
Instituciones: Asamblea-Pleno-Grupo de Acción-Senado Popular-
*Domingos Rojos (todo el pueblo trabaja por los demás: se construyeron 100 viviendas, un bar de ancianos) Manera de solventar las necesidades no cubiertas (falta de presupuesto: servicios recolección de basura. Limpieza de calles)
ZARAGOZA

Estrecha colaboración del Ayuntamiento con asociaciones ecologistas o de protección de la naturaleza Ayuntamiento y asociaciones ecologistas *RPC (1989): órganos de gestión desconcentrados- registro municipal de entidades ciudadanas: posibilidad de declarar de interés público a las entidades con actividades sociales
*Actividades de divulgación: carteles, desarrollo programa de información y formación
*Itinerarios: turísticos y de formación para escolares Informar, sensibilizar y defender los recursos del medio ambiente
PALMA DE MALLORCA

Modelo de concertación entre el movimiento asociativo y la institución Movimiento vecinal y Ayuntamiento *RPC (1984-1991): declaración de utilidad pública a las asociaciones; diferentes órganos de participación como plenos, patronatos, consejos; y posibilidad de consulta popular
*I Simposio Internacional en Palma (1989) sobre “procesos socioculturales y participación, sociedad civil e instituciones democráticas” Cultura participativa: establecer relaciones entre las asociaciones y las instituciones democráticas