Estudios, analisis, articulos e informacion sobre participacion ciudadana. contacto: juancatepillan@gmail.com
Claudio Fuentes, Director FLACSO-CHILE.
7 de julio 2005
“Seminario Participación Ciudadana en la Gestión Pública: Desafío-País”, organizado por la Biblioteca del Congreso Nacional en colaboración con FLACSO-Chile.
Agradezco la oportunidad de exponer sobre experiencias de participación ciudadana. Para FLACSO es un honor participar y contribuir con este seminario por cuanto estimamos que la gran tarea pendiente en la modernización del país se vincula precisamente al tema de cómo en un sistema democrático representativo podemos incluir el tema de la participación ciudadana.
Consideramos además que una mirada comparativa es fundamental a la hora de pensar en opciones de política para promover la participación ciudadana.
Focalizaré mi intervención en tres cuestiones: primero, y por tratarse de un tema nuevo en Chile, expondré sobre los principios rectores del debate sobre participación ciudadana en política pública. En segundo lugar, abordaré algunas experiencias comparadas de participación, centrándome en la relación entre ciudadanía y Congreso. Finalmente, propondré algunos cursos de acción deseables en el marco de este seminario.
¿Qué es participación ciudadana?
La “participación ciudadana” alude a un tema normativo y a otro de poder. Normativamente, un sistema democrático moderno está inspirado en que los ciudadanos y ciudadanas delegan poder a quienes los representan. Dichos representantes tienen una obligación de responder y a representar tales intereses. Las nociones minimalistas de democracia sostienen que el ejercicio democrático fundamental es el acto de la delegación (el voto). Para otras escuelas, la democracia no acaba con dicho acto sino que recién comienza. Así, la participación implica un serio desafío de no tan sólo representar sino que también de permitir que la ciudadanía tenga ingerencia en las decisiones.
Esto nos lleva a un segundo punto. La participación ciudadana implica necesariamente una cuestión de poder. A mayor participación ciudadana, mayor disputa de poder en una sociedad. El hecho que se obligue a las autoridades a compartir las decisiones, implica una cesión de poder que no está ausente de conflictos y tensiones. De ahí que es necesario pensar en cómo la sociedad puede canalizar tales conflictos y establecer los límites para que una decisión sea eficiente, pero al mismo tiempo legítima.
Existen cuatro niveles de “participación”. Intentaré traer la experiencia comparada en cada uno de estos niveles:
Participación como información. Una de las grandes conquistas ciudadanas es el derecho a saber, el derecho a estar informados de las acciones de nuestros representantes. Este derecho es crucial. De ahí que la primera forma de participación es a través de la información. El principal dilema aquí es que generalmente las decisiones son altamente tecnificadas por lo que desde el Estado se requiere canalizar e informar adecuadamente al ciudadano. El Congreso puede cumplir un rol vital en este sentido.
Lo que muestra la experiencia comparada es que el Estado tiende a resistir la entrega de información a la ciudadanía y que en general son los organismos no gubernamentales, organismos internacionales y los medios de comunicación los que han presionado por el acceso a información. En Argentina, México o Estados Unidos, el derecho a la información ha sido una demanda que viene desde abajo y que dicho derecho se ejerce como un proceso en forma constante. Se requiere entonces de una sociedad viva que reclama sus derechos a conocer lo que es decidido.
En Chile este derecho recién comienza a consolidarse como tal. La reciente aprobación de la ley de acceso a la información y los recientes escándalos han abierto el tema. Adicionalmente, el propio Congreso ha iniciado un proceso de modernización para garantizar tal información. Sin embargo, todavía quedan cosas por hacer:
- Por ejemplo, no basta con colocar información de las leyes en línea sino que traducir tales caudales de información en un lenguaje accesible a todos los ciudadanos. Un centro de informaciones es crucial en este sentido. La Biblioteca del Congreso debiera cumplir un papel crucial en este sentido.
- Segundo, a la sociedad le corresponde un rol de monitoreo de dicha información que es puesta en circulación. Hoy las votaciones de los parlamentarios comienzan a estar en línea, pero ello requiere ser procesado para analizar consistencia entre lo que el representante dice y hace. Adicionalmente, a la sociedad le corresponde interiorizarse si, por ejemplo, los presupuestos nacionales son los adecuados.
Participación como consulta. Un segundo nivel es participación como consulta. Chile ha comenzado a avanzar en este sentido al establecer comisiones que incorporan la consulta a la ciudadanía. Alcaldes que hacen consultas ciudadanas, diputados que chatean con sus electores, seminarios como estos son espacios para promover el intercambio de información y conocer lo que la gente quiere. La consulta no significa que los ciudadanos deciden sino que son escuchados.
Creo que debiéramos ser más osados en este sentido. En Estados Unidos, muchas de las legislaciones surgen a partir de alianzas entre ciudadanos y representantes que analizan la implementación de las leyes y proponen soluciones. La rutinización de estas consultas podrían permitir que, por ejemplo, se mejoraran procedimientos de atención y se resolvieran trabas institucionales a bajo costo. Se debiera establecer una cultura de aceptación del “ingenio” ciudadano para resolver conflictos de política pública.
Las experiencias son variadas. En el sur de México existe una coalición de desarrollo sustentable apoyada por la cooperación internacional para la promoción de asociaciones público-privado en defensa del medio ambiente.
En Brasil, Venezuela y en muchos otros países, en tanto, se han desarrollado mecanismos de colaboración público-privada en el ámbito de la salud y vivienda. En Chile se ha documentado extensamente el trabajo—muchas veces informal--de organizaciones de mujeres en el ámbito de la salud a nivel vecinal y de consultorios.
Participación como deliberación. Un tercer nivel es la participación como deliberación. En Chile existen pocas experiencias de este tipo. En este nivel la ciudadanía ya no sólo es informada o es escuchada, sino que también es un actor mismo de una decisión. Este método es costoso en términos de eficiencia de corto plazo pero altamente eficaz en términos de legitimidad. En Porto Alegre ha existido un inusitado proceso de deliberación ciudadana a partir de presupuestos participativos fortaleciendo mecanismos de democracia directa. En la comuna de San Joaquín en Santiago de Chile y otras cinco alcaldías se están ensayando mecanismos de esta naturaleza. Adicionalmente, en varios países existen mecanismos para la deliberación como iniciativa popular de ley (incluyendo 10 países de la región), aunque se han aplicado exitosamente en 2 países (Uruguay y Colombia).
La deliberación ciudadana es un importante mecanismo de legitimidad democrática. Sin embargo su aplicación debe considerar aspectos de eficiencia (no toda decisión necesariamente debe ser consultada) y de alcance (se requiere un nivel mínimo de ciudadanos interesados para activar estos mecanismos). En general, la deliberación ciudadana debiera reservarse a un porcentaje de las decisiones del gobierno local o incluso nacional, debiera referirse a un número de materias cruciales para el desenvolvimiento de la nación, y debiera involucrar mínimos de participación para ser activadas y luego decididas socialmente.
En Estados Unidos, por ejemplo, una votación a niveles de gobernadores generalmente va acompañada de consultas sobre una diversidad de temas como son migraciones, impuestos, presupuesto, etc. Asimismo en muchos países de Europa la deliberación se utiliza en temas fundamentales como la firma de acuerdos estratégicos para el desarrollo del país.
Participación como proceso de cultura democrática
Existe una cuarta y última dimensión de la participación ciudadana vinculada al desarrollo de una cultura democrática participativa. Existen al menos dos formas de concebir la democracia. En el ideal liberal, la democracia debe brindar y proteger derechos y libertades ciudadanas. La democracia se mide por la cantidad de derechos obtenidos. Las personas en este ideal de democracia no pueden ser obligados a participar pues existe una noción de autonomía en las decisiones.
Existe otra forma de concebir la democracia, esto es, como un ideal republicano donde existe el ideal normativo democrático no sólo incluye derechos sino que también obligaciones. Dado que somos sujetos sociales, debemos asumir responsabilidades de participación en el todo social.
La mayoría de las sociedades modernas mezcla ambos ámbitos. No existen ideales democráticos o liberales o republicanos. Sin embargo, este debate es crucial por cuanto si nos ubicamos más cerca del ideal liberal, tenderemos a enfatizar los derechos, mientras si nos ubicamos en el ideal republicano buscaremos profundizar las responsabilidades.
En Chile, la tradición europea constitucional nos ubica más cerca de la concepción republicana de la democracia.
Si aceptamos aquella premisa, entonces requerimos preguntarnos qué tipo de educación es necesaria para las nuevas generaciones. ¿Requerimos formar en torno a derechos o en torno a responsabilidades, o en torno a ambos? Si la respuesta es la última, entonces deberemos hacer un gran esfuerzo de promover una cultura democrática de participación y responsabilidad cívica. Existen varias iniciativas desarrolladas en este sentido:
- En Brasil, existe un Congreso de la niñez, donde anualmente se reúnen niños a ensayar prácticas democráticas en el Seno del Congreso.
- En muchos países la formación cívica de los jóvenes incorpora elementos de debate político, simulación de gobierno en las escuelas, y ejercicio de prácticas democráticas al interior de los recintos escolares.
- En Nueva York se han ensayado con gran éxito Cortes de Justicia dirigidos por los estudiantes para ver casos menores de faltas a la conducta escolar por cuanto los jóvenes se hacen responsables de las decisiones y de los fallos.
- En Estados Unidos los jóvenes firman códigos éticos de conducta al momento de entrar a la universidad
- En Bélgica, varios municipios han firmado contratos para la erradicación de la marginalidad, comprometiéndose con un sinnúmero de acciones que son evaluadas por los ciudadanos.
- En varios países del Continente se han establecido “Consejos ciudadanos” que participan en decisiones del municipio para velar por la rendición de cuentas de estos últimos.
Una buena fuente para analizar casos de participación es la página toolkitparticipation.nl que muestra un amplio espectro de casos de participación ciudadana en el mundo.
Quisiera terminar con una historia que sucedió en Argentina: En abril de 1998 el municipio y una agrupación de vecinos organizaron una convocatoria para un taller de recuperación de la memoria histórica del pueblo indígena de Henen. Muchos descendientes del pueblo Henen arribaron de varios pueblos y aldeas cercanas, así como lo hicieron historiadores, arqueólogos, artistas y gente de otros grupos étnicos. Se organizó un taller acerca de la Recuperación de Memoria Histórica y la creación del Árbol de Genealogía, se invitó a todos los sectores de la población a que participaran.
Se celebraron talleres acerca de la Ley Indígena Internacional, arqueología, historia, investigación de plantas medicinales y aromáticas y la recuperación del bosque nativo. Los artistas locales recrearon la ancestral “Ceremonia de la Lluvia” del pueblo Henen; los niños de escuela pintaron murales, participando también en un concurso de poesía en torno al tema; se publicaron fotografías y artículos en los medios de difusión, las actividades programadas durante el transcurso del año, fueron exhibidas en televisión provincial y nacional.
Seis meses después, se formó la ADIC (la Asociación de Descendientes de Indígenas de la Provincia de Córdoba), a quienes se les donó un terreno de dos hectáreas para que construyeran su centro. La característica principal del Grupo es que se trata de la primera asociación de su tipo en la provincia, los miembros son exclusivamente de descendencia indígena, hermanos de otros grupos étnicos que aprendieron que la causa indígena está antes que cualquier ideología política.
El siguiente año se repitió la convocatoria, enviando invitaciones a descendientes de indígenas alrededor del país, la dimensión de la segunda reunión fue tres veces mayor, en tanto que las personas locales demostraron una mejor disposición a participar. Se ha generado una mayor conciencia en torno a temas ambientales a fin de recuperar el patrimonio ecológico y arqueológico del área, lo cual ha generado un incremento en el número de visitantes, beneficiando así su economía local.
Esta historia es positiva y es factible de reproducir en nuestro país. Requerimos más historias como esta vinculadas a la recuperación del patrimonio nacional y del sentido de comunidad.
El objetivo entonces debiera vincularse no sólo a la provisión de información, sino que a la generación de una cultura democrática que valore la responsabilidad y derechos cívicos.
7 de julio 2005
“Seminario Participación Ciudadana en la Gestión Pública: Desafío-País”, organizado por la Biblioteca del Congreso Nacional en colaboración con FLACSO-Chile.
Agradezco la oportunidad de exponer sobre experiencias de participación ciudadana. Para FLACSO es un honor participar y contribuir con este seminario por cuanto estimamos que la gran tarea pendiente en la modernización del país se vincula precisamente al tema de cómo en un sistema democrático representativo podemos incluir el tema de la participación ciudadana.
Consideramos además que una mirada comparativa es fundamental a la hora de pensar en opciones de política para promover la participación ciudadana.
Focalizaré mi intervención en tres cuestiones: primero, y por tratarse de un tema nuevo en Chile, expondré sobre los principios rectores del debate sobre participación ciudadana en política pública. En segundo lugar, abordaré algunas experiencias comparadas de participación, centrándome en la relación entre ciudadanía y Congreso. Finalmente, propondré algunos cursos de acción deseables en el marco de este seminario.
¿Qué es participación ciudadana?
La “participación ciudadana” alude a un tema normativo y a otro de poder. Normativamente, un sistema democrático moderno está inspirado en que los ciudadanos y ciudadanas delegan poder a quienes los representan. Dichos representantes tienen una obligación de responder y a representar tales intereses. Las nociones minimalistas de democracia sostienen que el ejercicio democrático fundamental es el acto de la delegación (el voto). Para otras escuelas, la democracia no acaba con dicho acto sino que recién comienza. Así, la participación implica un serio desafío de no tan sólo representar sino que también de permitir que la ciudadanía tenga ingerencia en las decisiones.
Esto nos lleva a un segundo punto. La participación ciudadana implica necesariamente una cuestión de poder. A mayor participación ciudadana, mayor disputa de poder en una sociedad. El hecho que se obligue a las autoridades a compartir las decisiones, implica una cesión de poder que no está ausente de conflictos y tensiones. De ahí que es necesario pensar en cómo la sociedad puede canalizar tales conflictos y establecer los límites para que una decisión sea eficiente, pero al mismo tiempo legítima.
Existen cuatro niveles de “participación”. Intentaré traer la experiencia comparada en cada uno de estos niveles:
Participación como información. Una de las grandes conquistas ciudadanas es el derecho a saber, el derecho a estar informados de las acciones de nuestros representantes. Este derecho es crucial. De ahí que la primera forma de participación es a través de la información. El principal dilema aquí es que generalmente las decisiones son altamente tecnificadas por lo que desde el Estado se requiere canalizar e informar adecuadamente al ciudadano. El Congreso puede cumplir un rol vital en este sentido.
Lo que muestra la experiencia comparada es que el Estado tiende a resistir la entrega de información a la ciudadanía y que en general son los organismos no gubernamentales, organismos internacionales y los medios de comunicación los que han presionado por el acceso a información. En Argentina, México o Estados Unidos, el derecho a la información ha sido una demanda que viene desde abajo y que dicho derecho se ejerce como un proceso en forma constante. Se requiere entonces de una sociedad viva que reclama sus derechos a conocer lo que es decidido.
En Chile este derecho recién comienza a consolidarse como tal. La reciente aprobación de la ley de acceso a la información y los recientes escándalos han abierto el tema. Adicionalmente, el propio Congreso ha iniciado un proceso de modernización para garantizar tal información. Sin embargo, todavía quedan cosas por hacer:
- Por ejemplo, no basta con colocar información de las leyes en línea sino que traducir tales caudales de información en un lenguaje accesible a todos los ciudadanos. Un centro de informaciones es crucial en este sentido. La Biblioteca del Congreso debiera cumplir un papel crucial en este sentido.
- Segundo, a la sociedad le corresponde un rol de monitoreo de dicha información que es puesta en circulación. Hoy las votaciones de los parlamentarios comienzan a estar en línea, pero ello requiere ser procesado para analizar consistencia entre lo que el representante dice y hace. Adicionalmente, a la sociedad le corresponde interiorizarse si, por ejemplo, los presupuestos nacionales son los adecuados.
Participación como consulta. Un segundo nivel es participación como consulta. Chile ha comenzado a avanzar en este sentido al establecer comisiones que incorporan la consulta a la ciudadanía. Alcaldes que hacen consultas ciudadanas, diputados que chatean con sus electores, seminarios como estos son espacios para promover el intercambio de información y conocer lo que la gente quiere. La consulta no significa que los ciudadanos deciden sino que son escuchados.
Creo que debiéramos ser más osados en este sentido. En Estados Unidos, muchas de las legislaciones surgen a partir de alianzas entre ciudadanos y representantes que analizan la implementación de las leyes y proponen soluciones. La rutinización de estas consultas podrían permitir que, por ejemplo, se mejoraran procedimientos de atención y se resolvieran trabas institucionales a bajo costo. Se debiera establecer una cultura de aceptación del “ingenio” ciudadano para resolver conflictos de política pública.
Las experiencias son variadas. En el sur de México existe una coalición de desarrollo sustentable apoyada por la cooperación internacional para la promoción de asociaciones público-privado en defensa del medio ambiente.
En Brasil, Venezuela y en muchos otros países, en tanto, se han desarrollado mecanismos de colaboración público-privada en el ámbito de la salud y vivienda. En Chile se ha documentado extensamente el trabajo—muchas veces informal--de organizaciones de mujeres en el ámbito de la salud a nivel vecinal y de consultorios.
Participación como deliberación. Un tercer nivel es la participación como deliberación. En Chile existen pocas experiencias de este tipo. En este nivel la ciudadanía ya no sólo es informada o es escuchada, sino que también es un actor mismo de una decisión. Este método es costoso en términos de eficiencia de corto plazo pero altamente eficaz en términos de legitimidad. En Porto Alegre ha existido un inusitado proceso de deliberación ciudadana a partir de presupuestos participativos fortaleciendo mecanismos de democracia directa. En la comuna de San Joaquín en Santiago de Chile y otras cinco alcaldías se están ensayando mecanismos de esta naturaleza. Adicionalmente, en varios países existen mecanismos para la deliberación como iniciativa popular de ley (incluyendo 10 países de la región), aunque se han aplicado exitosamente en 2 países (Uruguay y Colombia).
La deliberación ciudadana es un importante mecanismo de legitimidad democrática. Sin embargo su aplicación debe considerar aspectos de eficiencia (no toda decisión necesariamente debe ser consultada) y de alcance (se requiere un nivel mínimo de ciudadanos interesados para activar estos mecanismos). En general, la deliberación ciudadana debiera reservarse a un porcentaje de las decisiones del gobierno local o incluso nacional, debiera referirse a un número de materias cruciales para el desenvolvimiento de la nación, y debiera involucrar mínimos de participación para ser activadas y luego decididas socialmente.
En Estados Unidos, por ejemplo, una votación a niveles de gobernadores generalmente va acompañada de consultas sobre una diversidad de temas como son migraciones, impuestos, presupuesto, etc. Asimismo en muchos países de Europa la deliberación se utiliza en temas fundamentales como la firma de acuerdos estratégicos para el desarrollo del país.
Participación como proceso de cultura democrática
Existe una cuarta y última dimensión de la participación ciudadana vinculada al desarrollo de una cultura democrática participativa. Existen al menos dos formas de concebir la democracia. En el ideal liberal, la democracia debe brindar y proteger derechos y libertades ciudadanas. La democracia se mide por la cantidad de derechos obtenidos. Las personas en este ideal de democracia no pueden ser obligados a participar pues existe una noción de autonomía en las decisiones.
Existe otra forma de concebir la democracia, esto es, como un ideal republicano donde existe el ideal normativo democrático no sólo incluye derechos sino que también obligaciones. Dado que somos sujetos sociales, debemos asumir responsabilidades de participación en el todo social.
La mayoría de las sociedades modernas mezcla ambos ámbitos. No existen ideales democráticos o liberales o republicanos. Sin embargo, este debate es crucial por cuanto si nos ubicamos más cerca del ideal liberal, tenderemos a enfatizar los derechos, mientras si nos ubicamos en el ideal republicano buscaremos profundizar las responsabilidades.
En Chile, la tradición europea constitucional nos ubica más cerca de la concepción republicana de la democracia.
Si aceptamos aquella premisa, entonces requerimos preguntarnos qué tipo de educación es necesaria para las nuevas generaciones. ¿Requerimos formar en torno a derechos o en torno a responsabilidades, o en torno a ambos? Si la respuesta es la última, entonces deberemos hacer un gran esfuerzo de promover una cultura democrática de participación y responsabilidad cívica. Existen varias iniciativas desarrolladas en este sentido:
- En Brasil, existe un Congreso de la niñez, donde anualmente se reúnen niños a ensayar prácticas democráticas en el Seno del Congreso.
- En muchos países la formación cívica de los jóvenes incorpora elementos de debate político, simulación de gobierno en las escuelas, y ejercicio de prácticas democráticas al interior de los recintos escolares.
- En Nueva York se han ensayado con gran éxito Cortes de Justicia dirigidos por los estudiantes para ver casos menores de faltas a la conducta escolar por cuanto los jóvenes se hacen responsables de las decisiones y de los fallos.
- En Estados Unidos los jóvenes firman códigos éticos de conducta al momento de entrar a la universidad
- En Bélgica, varios municipios han firmado contratos para la erradicación de la marginalidad, comprometiéndose con un sinnúmero de acciones que son evaluadas por los ciudadanos.
- En varios países del Continente se han establecido “Consejos ciudadanos” que participan en decisiones del municipio para velar por la rendición de cuentas de estos últimos.
Una buena fuente para analizar casos de participación es la página toolkitparticipation.nl que muestra un amplio espectro de casos de participación ciudadana en el mundo.
Quisiera terminar con una historia que sucedió en Argentina: En abril de 1998 el municipio y una agrupación de vecinos organizaron una convocatoria para un taller de recuperación de la memoria histórica del pueblo indígena de Henen. Muchos descendientes del pueblo Henen arribaron de varios pueblos y aldeas cercanas, así como lo hicieron historiadores, arqueólogos, artistas y gente de otros grupos étnicos. Se organizó un taller acerca de la Recuperación de Memoria Histórica y la creación del Árbol de Genealogía, se invitó a todos los sectores de la población a que participaran.
Se celebraron talleres acerca de la Ley Indígena Internacional, arqueología, historia, investigación de plantas medicinales y aromáticas y la recuperación del bosque nativo. Los artistas locales recrearon la ancestral “Ceremonia de la Lluvia” del pueblo Henen; los niños de escuela pintaron murales, participando también en un concurso de poesía en torno al tema; se publicaron fotografías y artículos en los medios de difusión, las actividades programadas durante el transcurso del año, fueron exhibidas en televisión provincial y nacional.
Seis meses después, se formó la ADIC (la Asociación de Descendientes de Indígenas de la Provincia de Córdoba), a quienes se les donó un terreno de dos hectáreas para que construyeran su centro. La característica principal del Grupo es que se trata de la primera asociación de su tipo en la provincia, los miembros son exclusivamente de descendencia indígena, hermanos de otros grupos étnicos que aprendieron que la causa indígena está antes que cualquier ideología política.
El siguiente año se repitió la convocatoria, enviando invitaciones a descendientes de indígenas alrededor del país, la dimensión de la segunda reunión fue tres veces mayor, en tanto que las personas locales demostraron una mejor disposición a participar. Se ha generado una mayor conciencia en torno a temas ambientales a fin de recuperar el patrimonio ecológico y arqueológico del área, lo cual ha generado un incremento en el número de visitantes, beneficiando así su economía local.
Esta historia es positiva y es factible de reproducir en nuestro país. Requerimos más historias como esta vinculadas a la recuperación del patrimonio nacional y del sentido de comunidad.
El objetivo entonces debiera vincularse no sólo a la provisión de información, sino que a la generación de una cultura democrática que valore la responsabilidad y derechos cívicos.