Comentarios al proyecto de Participación Ciudadana. www.gobernabilidad.cl
Fuente www.gobernabilidad.cl
Comentarios al proyecto de participación ciudadana: Urge una salida a la crisis de representación. Instituto Libertad
Enviado el Martes, 24 de Agosto del 2004 (7:09:09) por admin
Al comenzar su mandato, el Presidente Lagos prometió que realizaría un "gobierno con las personas". Para cumplir su promesa, la Secretaría General de Gobierno ha desarrollado un trabajo más largo y difícil de lo esperado, debido a los cuestionamientos y resistencias políticas que encontró al interior de la misma Concertación. Y es el que el tema de la participación ciudadana en la gestión pública es un discurso que todos los sectores comparten, pero al momento de crear las herramientas para hacerla efectiva pareciera que sus bondades desaparecen.
En este contexto, el Ejecutivo envió al Congreso el proyecto de ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. Este es el resultado de un debate que comenzó el año 2000 en el seno del "Consejo ciudadano para el desarrollo de la sociedad civil", que convocó el propio Presidente y que reunió a 48 personas vinculadas con diversos ámbitos de nuestra sociedad. Ellos elaboraron un informe que sirvió de base para la elaboración de la denominada "Política Nacional y Transversal de participación ciudadana" y al "Instructivo presidencial de participación ciudadana", del 2001.
Desde entonces se inició un proceso de diálogos con organizaciones de la sociedad civil, respecto de los contenidos que debían ser considerados en una ley sobre participación en el diseño, ejecución y control de las políticas públicas. Dichas consultas permitieron identificar una gran cantidad de propuestas, las cuales, finalmente, fueron reducidas en una iniciativa legal cuyo articulado no se condice con los fundamentos que sirven de base para la presentación del proyecto.
En efecto, el derecho de asociación recogido en la Constitución Política constituye una dimensión humana que al Estado sólo cabe reconocer, amparar y garantizar en su adecuada autonomía. Se trata de un derecho que refleja una tendencia natural de las personas a reunirse en torno a un objetivo común. Constituye, en esas circunstancias, el fundamento de la participación ciudadana como elemento esencial en la preservación de un régimen democrático, en un contexto mundial, donde la democracia representativa muestra señales de crisis. Sin embargo, el proyecto de ley es muy ávido en el tratamiento del derecho de asociación pero muy débil en lo que se refiere a la regulación de nuevos mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública.
Regulación del derecho de asociación
La iniciativa cumple con una de las demandas más sentidas de la sociedad civil, en términos de establecer un sistema moderno, ágil y menos arbitrario para el otorgamiento de personalidad jurídica a las organizaciones sin fines de lucro, a través del mero registro de la respectiva acta de constitución y sus estatutos.
Sin embargo, ciertos aspectos del proyecto hacen temer una excesiva burocratización, centralismo, dirigismo e intromisiones indebidas del Estado. Destaca en este sentido, la imposición del ethos "democrático" y "pluralista" a todas las asociaciones, respecto de su organización interna y funcionamiento. Esto contradice el principio de libertad de asociación. Si bien ellas deben ajustarse y respetar los derechos esenciales del ser humano, no se les puede exigir en toda circunstancia que sean pluralistas y democráticas, considerando la extensa dimensión de ambos conceptos. De lo contrario, podría ocurrir que a una organización fundada al alero de determinada creencia religiosa se le exigiera aceptar entre sus miembros a personas de otro credo.
Adicionalmente, el proyecto de ley establece la creación de registros distintos para las asociaciones voluntarias con personalidad jurídica, las organizaciones de "interés público" y las "organizaciones con voluntariado". Respecto de ellos, debería quedar expresamente establecido que será uno solo y que considerará sistemas electrónicos de almacenamiento de datos compatibles con el establecido por la Ley Nº19.862, sobre registro de personas jurídicas receptoras de fondos públicos.
Organizaciones de interés público
La iniciativa define de manera amplia la noción de "organizaciones de interés público". Sin embargo, dicha categoría debiese ser mejor acotada, debido a que sólo dichas organizaciones podrán ser beneficiarias de los recursos públicos que distribuiría el nuevo "fondo de fortalecimiento". Como advertíamos, ni en los fundamentos del Mensaje ni en el articulado del proyecto se fundamenta la noción de "Interés público", limitándose a señalar que son personas jurídicas sin fines de lucro que tienen como uno de sus objetivos esenciales la promoción del interés general. Además, se establece, de forma no taxativa, qué tipo de organizaciones se consideran de interés público para efectos de la ley.
En efecto, el listado es tan amplio que considera tanto a las organizaciones de beneficencia como aquellas que, entre sus fines específicos, se cuenta "el fomento de la economía social o de la investigación" o " el fomento de la tolerancia". De esta forma, podría suceder que toda organización señalara en sus estatutos que entre sus objetivos se cuenta el fomento a la tolerancia y con ello adquirir la condición necesaria para postular a recursos estatales.
Adicionalmente, el proyecto de ley dispone que por el solo ministerio de la ley las juntas de vecinos tienen el carácter de "interés público" –y por lo tanto podrán acceder a los recursos del fondo-, en circunstancia que evidentemente aquellas son organizaciones que, si bien tienen entre sus objetivos la búsqueda de fines legítimos, no son de "interés general", sino que buscan el interés particular de un determinado barrio.
Cabe entonces preguntarse qué criterios podrán ser lo suficientemente objetivos e imparciales como para no generar arbitrariedades en la asignación de los recursos. Debemos considerar además que la aprobación de los criterios es una de las funciones del consejo a cargo del fondo de fortalecimiento de las organizaciones y que a su vez son fijados por la vía reglamentaria y no legal.
De no mediar especificaciones sobre el destino de los recursos, se podría producir una duplicación de fondos. Ya están contemplados en nuestra legislación, con fines eventualmente similares a los perseguidos por el proyecto en comentario, el fondo de desarrollo vecinal (FONDEVE); aquellos destinados a organizaciones indígenas a través de la CONADI o los orientados a la investigación en diversas áreas (CONICYT).
Por estas razones, creemos conveniente discutir y precisar el concepto en cuestión, antes de establecer qué derechos y beneficios derivan del mismo. Sugerimos, en una primera aproximación, que el concepto "organización de interés público" se limite a las que desarrollan algún tipo de "intervención social" y que, de esa forma, colaboran directamente con el Estado en áreas como la salud, la educación y la asistencia social.
Fondo de Fortalecimiento de las organizaciones de interés público
Tal como se advertía más arriba, la iniciativa legal no define qué se entenderá por "fortalecimiento" de las organizaciones, lo que genera dudas sobre si se trata de fortalecer las funciones o programas que ellas llevan adelante o bien si se refiere a entregar recursos destinados a la administración, equipamiento o infraestructura de aquellas. Además, se establece que el fondo será administrado por un consejo integrado de tal manera que se otorga excesiva discrecionalidad al gobierno de turno para interferir en su composición, abriendo espacio a la arbitrariedad en la asignación.
Asimismo, el consejo administrador del fondo tendría la facultad de fijar los criterios y prioridades de adjudicación de recursos a los proyectos y programas que serán calificados para tal efecto, en el marco de lo establecido en el reglamento. Por lo tanto, se abre un nuevo espacio a la discrecionalidad, esta vez, en el señalado reglamento.
En definitiva, en la forma que se propone, el Fondo no es la herramienta adecuada para asignar recursos públicos. Se estima necesario explorar otras formas de financiamiento y, en este sentido, se propone:
1. Establecer un mecanismo que permita el financiamiento privado sin que dichos recursos tengan que pasar necesariamente por las manos del Estado, y que considere beneficios tributarios para los donantes.
2. Respecto al financiamiento público, éste debe destinarse sólo a las organizaciones que en la actualidad no tienen otras instancias para acceder a recursos fiscales.
Todo lo anterior implica un estudio mucho más complejo y coordinado con otras legislaciones, muy especialmente la Ley Nº19.862, sobre registro de personas jurídicas receptoras de fondos públicos y la Ley Nº19.885, sobre donaciones, generando un Fondo social único de recursos públicos, administrado a nivel regional, destinado a las organizaciones de la sociedad civil que se definan como de interés público.
Estatuto del Voluntariado
La iniciativa legal también contempla la regulación de un Estatuto del Voluntariado, respecto del cual, si bien se considera necesario establecer alguna normativa, se cree que la propuesta no cumple con dos elementos fundamentales que justifican su regulación. Estos son, la valoración social del voluntariado y la creación de incentivos para la acción voluntaria.
Adicionalmente, la regulación del voluntariado debe considerar el hecho de que este tipo de trabajo, efectuado de forma regular y ajustado a programas permanentes de las instituciones, no se constituya bajo ningún respecto en una relación laboral en los términos establecidos en el Código del Trabajo; que el reembolso de los gastos en que incurran los voluntarios en el desempeño de sus funciones sea una facultad de las organizaciones y no un derecho que los primeros puedan exigir de estas últimas; que los derechos y obligaciones que se derivan de la relación peculiar que se establece entre los voluntarios y la organización respectiva, no sean materia de ley, sino que ésta sólo se limite a señalar que dicha relación se regulará por un contrato o carta de compromiso según lo establezca cada organización y que para todos los efectos legales ésta tendrá validez.
Normas sobre participación ciudadana
Finalmente, y tal como se advirtió con anterioridad, pese a que entre las ideas matrices del proyecto se incorpora el tema de la participación ciudadana en la gestión pública, y que en los fundamentos del Mensaje se entregan diversas razones para justificar su tratamiento legal, el articulado del proyecto se limita a establecer modificaciones en otros cuerpos legales respecto de la participación en el nivel más básico, esto es, en el de la información.
Nada dice la iniciativa en cuanto a la participación de la ciudadanía en los niveles de diseño, ejecución y control de las políticas públicas ni su gestión, dejando fuera de la discusión parlamentaria mecanismo tales como la iniciativa popular de ley.
En este sentido, el proyecto es débil y no cumple con las expectativas creadas en la sociedad civil durante los últimos años. Por el contrario, reduce aún más la participación, como es el caso en el que se propone limitar la composición de Consejo económico y social comunal (CESCO) a las juntas de vecinos y demás organizaciones comunitarias, en circunstancias que hoy pueden componerlo representantes de toda la comunidad local organizada, incluyendo las organizaciones relevantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
Conclusiones
Dado que el proyecto de ley presentado por el Ejecutivo considera diversas materias y que cada una por sí misma es un tema de gran complejidad y amplio alcance, es posible pensar en la posibilidad de dividir la iniciativa en tres proyectos distintos. Uno, sobre regulación del derecho de asociación; otro, respecto del voluntariado y un tercero sobre participación ciudadana. Los tres temas mencionados, seguramente, tendrán tiempos legislativos y de discusión también distintos, con lo que el debate de alguno de ellos podría retrasar el acuerdo que se genere sobre los otros.
Asimismo, se estima necesario profundizar el estudio del financiamiento privado de las organizaciones de la sociedad civil, abriendo la posibilidad de mejorar la actual ley de donaciones.
.
Comentarios al proyecto de participación ciudadana: Urge una salida a la crisis de representación. Instituto Libertad
Enviado el Martes, 24 de Agosto del 2004 (7:09:09) por admin
Al comenzar su mandato, el Presidente Lagos prometió que realizaría un "gobierno con las personas". Para cumplir su promesa, la Secretaría General de Gobierno ha desarrollado un trabajo más largo y difícil de lo esperado, debido a los cuestionamientos y resistencias políticas que encontró al interior de la misma Concertación. Y es el que el tema de la participación ciudadana en la gestión pública es un discurso que todos los sectores comparten, pero al momento de crear las herramientas para hacerla efectiva pareciera que sus bondades desaparecen.
En este contexto, el Ejecutivo envió al Congreso el proyecto de ley sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. Este es el resultado de un debate que comenzó el año 2000 en el seno del "Consejo ciudadano para el desarrollo de la sociedad civil", que convocó el propio Presidente y que reunió a 48 personas vinculadas con diversos ámbitos de nuestra sociedad. Ellos elaboraron un informe que sirvió de base para la elaboración de la denominada "Política Nacional y Transversal de participación ciudadana" y al "Instructivo presidencial de participación ciudadana", del 2001.
Desde entonces se inició un proceso de diálogos con organizaciones de la sociedad civil, respecto de los contenidos que debían ser considerados en una ley sobre participación en el diseño, ejecución y control de las políticas públicas. Dichas consultas permitieron identificar una gran cantidad de propuestas, las cuales, finalmente, fueron reducidas en una iniciativa legal cuyo articulado no se condice con los fundamentos que sirven de base para la presentación del proyecto.
En efecto, el derecho de asociación recogido en la Constitución Política constituye una dimensión humana que al Estado sólo cabe reconocer, amparar y garantizar en su adecuada autonomía. Se trata de un derecho que refleja una tendencia natural de las personas a reunirse en torno a un objetivo común. Constituye, en esas circunstancias, el fundamento de la participación ciudadana como elemento esencial en la preservación de un régimen democrático, en un contexto mundial, donde la democracia representativa muestra señales de crisis. Sin embargo, el proyecto de ley es muy ávido en el tratamiento del derecho de asociación pero muy débil en lo que se refiere a la regulación de nuevos mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública.
Regulación del derecho de asociación
La iniciativa cumple con una de las demandas más sentidas de la sociedad civil, en términos de establecer un sistema moderno, ágil y menos arbitrario para el otorgamiento de personalidad jurídica a las organizaciones sin fines de lucro, a través del mero registro de la respectiva acta de constitución y sus estatutos.
Sin embargo, ciertos aspectos del proyecto hacen temer una excesiva burocratización, centralismo, dirigismo e intromisiones indebidas del Estado. Destaca en este sentido, la imposición del ethos "democrático" y "pluralista" a todas las asociaciones, respecto de su organización interna y funcionamiento. Esto contradice el principio de libertad de asociación. Si bien ellas deben ajustarse y respetar los derechos esenciales del ser humano, no se les puede exigir en toda circunstancia que sean pluralistas y democráticas, considerando la extensa dimensión de ambos conceptos. De lo contrario, podría ocurrir que a una organización fundada al alero de determinada creencia religiosa se le exigiera aceptar entre sus miembros a personas de otro credo.
Adicionalmente, el proyecto de ley establece la creación de registros distintos para las asociaciones voluntarias con personalidad jurídica, las organizaciones de "interés público" y las "organizaciones con voluntariado". Respecto de ellos, debería quedar expresamente establecido que será uno solo y que considerará sistemas electrónicos de almacenamiento de datos compatibles con el establecido por la Ley Nº19.862, sobre registro de personas jurídicas receptoras de fondos públicos.
Organizaciones de interés público
La iniciativa define de manera amplia la noción de "organizaciones de interés público". Sin embargo, dicha categoría debiese ser mejor acotada, debido a que sólo dichas organizaciones podrán ser beneficiarias de los recursos públicos que distribuiría el nuevo "fondo de fortalecimiento". Como advertíamos, ni en los fundamentos del Mensaje ni en el articulado del proyecto se fundamenta la noción de "Interés público", limitándose a señalar que son personas jurídicas sin fines de lucro que tienen como uno de sus objetivos esenciales la promoción del interés general. Además, se establece, de forma no taxativa, qué tipo de organizaciones se consideran de interés público para efectos de la ley.
En efecto, el listado es tan amplio que considera tanto a las organizaciones de beneficencia como aquellas que, entre sus fines específicos, se cuenta "el fomento de la economía social o de la investigación" o " el fomento de la tolerancia". De esta forma, podría suceder que toda organización señalara en sus estatutos que entre sus objetivos se cuenta el fomento a la tolerancia y con ello adquirir la condición necesaria para postular a recursos estatales.
Adicionalmente, el proyecto de ley dispone que por el solo ministerio de la ley las juntas de vecinos tienen el carácter de "interés público" –y por lo tanto podrán acceder a los recursos del fondo-, en circunstancia que evidentemente aquellas son organizaciones que, si bien tienen entre sus objetivos la búsqueda de fines legítimos, no son de "interés general", sino que buscan el interés particular de un determinado barrio.
Cabe entonces preguntarse qué criterios podrán ser lo suficientemente objetivos e imparciales como para no generar arbitrariedades en la asignación de los recursos. Debemos considerar además que la aprobación de los criterios es una de las funciones del consejo a cargo del fondo de fortalecimiento de las organizaciones y que a su vez son fijados por la vía reglamentaria y no legal.
De no mediar especificaciones sobre el destino de los recursos, se podría producir una duplicación de fondos. Ya están contemplados en nuestra legislación, con fines eventualmente similares a los perseguidos por el proyecto en comentario, el fondo de desarrollo vecinal (FONDEVE); aquellos destinados a organizaciones indígenas a través de la CONADI o los orientados a la investigación en diversas áreas (CONICYT).
Por estas razones, creemos conveniente discutir y precisar el concepto en cuestión, antes de establecer qué derechos y beneficios derivan del mismo. Sugerimos, en una primera aproximación, que el concepto "organización de interés público" se limite a las que desarrollan algún tipo de "intervención social" y que, de esa forma, colaboran directamente con el Estado en áreas como la salud, la educación y la asistencia social.
Fondo de Fortalecimiento de las organizaciones de interés público
Tal como se advertía más arriba, la iniciativa legal no define qué se entenderá por "fortalecimiento" de las organizaciones, lo que genera dudas sobre si se trata de fortalecer las funciones o programas que ellas llevan adelante o bien si se refiere a entregar recursos destinados a la administración, equipamiento o infraestructura de aquellas. Además, se establece que el fondo será administrado por un consejo integrado de tal manera que se otorga excesiva discrecionalidad al gobierno de turno para interferir en su composición, abriendo espacio a la arbitrariedad en la asignación.
Asimismo, el consejo administrador del fondo tendría la facultad de fijar los criterios y prioridades de adjudicación de recursos a los proyectos y programas que serán calificados para tal efecto, en el marco de lo establecido en el reglamento. Por lo tanto, se abre un nuevo espacio a la discrecionalidad, esta vez, en el señalado reglamento.
En definitiva, en la forma que se propone, el Fondo no es la herramienta adecuada para asignar recursos públicos. Se estima necesario explorar otras formas de financiamiento y, en este sentido, se propone:
1. Establecer un mecanismo que permita el financiamiento privado sin que dichos recursos tengan que pasar necesariamente por las manos del Estado, y que considere beneficios tributarios para los donantes.
2. Respecto al financiamiento público, éste debe destinarse sólo a las organizaciones que en la actualidad no tienen otras instancias para acceder a recursos fiscales.
Todo lo anterior implica un estudio mucho más complejo y coordinado con otras legislaciones, muy especialmente la Ley Nº19.862, sobre registro de personas jurídicas receptoras de fondos públicos y la Ley Nº19.885, sobre donaciones, generando un Fondo social único de recursos públicos, administrado a nivel regional, destinado a las organizaciones de la sociedad civil que se definan como de interés público.
Estatuto del Voluntariado
La iniciativa legal también contempla la regulación de un Estatuto del Voluntariado, respecto del cual, si bien se considera necesario establecer alguna normativa, se cree que la propuesta no cumple con dos elementos fundamentales que justifican su regulación. Estos son, la valoración social del voluntariado y la creación de incentivos para la acción voluntaria.
Adicionalmente, la regulación del voluntariado debe considerar el hecho de que este tipo de trabajo, efectuado de forma regular y ajustado a programas permanentes de las instituciones, no se constituya bajo ningún respecto en una relación laboral en los términos establecidos en el Código del Trabajo; que el reembolso de los gastos en que incurran los voluntarios en el desempeño de sus funciones sea una facultad de las organizaciones y no un derecho que los primeros puedan exigir de estas últimas; que los derechos y obligaciones que se derivan de la relación peculiar que se establece entre los voluntarios y la organización respectiva, no sean materia de ley, sino que ésta sólo se limite a señalar que dicha relación se regulará por un contrato o carta de compromiso según lo establezca cada organización y que para todos los efectos legales ésta tendrá validez.
Normas sobre participación ciudadana
Finalmente, y tal como se advirtió con anterioridad, pese a que entre las ideas matrices del proyecto se incorpora el tema de la participación ciudadana en la gestión pública, y que en los fundamentos del Mensaje se entregan diversas razones para justificar su tratamiento legal, el articulado del proyecto se limita a establecer modificaciones en otros cuerpos legales respecto de la participación en el nivel más básico, esto es, en el de la información.
Nada dice la iniciativa en cuanto a la participación de la ciudadanía en los niveles de diseño, ejecución y control de las políticas públicas ni su gestión, dejando fuera de la discusión parlamentaria mecanismo tales como la iniciativa popular de ley.
En este sentido, el proyecto es débil y no cumple con las expectativas creadas en la sociedad civil durante los últimos años. Por el contrario, reduce aún más la participación, como es el caso en el que se propone limitar la composición de Consejo económico y social comunal (CESCO) a las juntas de vecinos y demás organizaciones comunitarias, en circunstancias que hoy pueden componerlo representantes de toda la comunidad local organizada, incluyendo las organizaciones relevantes en el progreso económico, social y cultural de la comuna.
Conclusiones
Dado que el proyecto de ley presentado por el Ejecutivo considera diversas materias y que cada una por sí misma es un tema de gran complejidad y amplio alcance, es posible pensar en la posibilidad de dividir la iniciativa en tres proyectos distintos. Uno, sobre regulación del derecho de asociación; otro, respecto del voluntariado y un tercero sobre participación ciudadana. Los tres temas mencionados, seguramente, tendrán tiempos legislativos y de discusión también distintos, con lo que el debate de alguno de ellos podría retrasar el acuerdo que se genere sobre los otros.
Asimismo, se estima necesario profundizar el estudio del financiamiento privado de las organizaciones de la sociedad civil, abriendo la posibilidad de mejorar la actual ley de donaciones.
.
