S?bado, 13 de diciembre de 2008

Pablo Abrego S.

Concejal - Peñalolen

PARTICIPACION CIUDADANA Y GOBIERNO LOCAL 

Introducción

Lo primero que debiéramos decir respecto de la Participación Ciudadana, es que las expresiones que contempla la ley, las leyes en los diferentes aspectos del cotidiano vivir, son formas de participación limitadas, acotadas incluso en espacios y tiempos, siendo muy pocos los mecanismos que se sostienen de manera permanente en la toma de decisiones. Esta realidad contrasta más aún con el anhelo desde la perspectiva de izquierda, de dar al pueblo mecanismos potentes de participación y en definitiva de toma de decisiones y/o de control respecto del rol de las autoridades, sean estas locales o nacionales.


Por lo mismo, el ejercicio de esta ponencia será exponer algunos aspectos de la realidad actual, con sus componentes  legales y formales; y contrastarlos con la experiencia personal y la visión de participación a la que aspiramos. Y en este ejercicio de visualizar lo que queremos que sea la participación ciudadana, deberemos también asumir la pesada carga que los años de Dictadura nos han heredado y que la Concertación se ha encargado de administrar, reduciendo y acostumbrando a la población a un limitado ejercicio de votación que se repite periódicamente, basado en una Democracia Representativa tutelada y acotada por leyes que restringen el acceso de los sectores populares al poder; y asumir por otro lado la necesidad de desarrollar una propuesta que aborde los cambios en nuestra sociedad, con mayor participación del género, mayor presencia de elementos tecnológicos de comunicación, etc, y todas las particularidades de la población en general.

 

Dos conceptos previos

(Ciudadanía y Ciudadanía Activa)1

 

La ciudadanía es un concepto histórico y, por tanto, se va modificando de acuerdo a las particularidades de los contextos en que se instala, imprimiéndole cada uno de ellos un carácter propio, inclusivo de ciertos sujetos y excluyente de otros. Como indica Sonia Montaño, un niño no es ciudadano, como tampoco lo es una persona fuera de su país. Para ser ciudadano no basta con ser reconocido como sujeto de derechos. La ciudadanía es un status con que las comunidades políticas legitiman la pertenencia e identidad de los individuos a esas comunidades. El Estado nacional es el referente por excelencia de esa comunidad política, aún cuando esta univocidad se ve cuestionada por la globalización y la existencia de poderes supranacionales en el plano económico y político, por el fortalecimiento de gobiernos locales y regionales, por mecanismos de justicia y representación que traspasan las fronteras de los países. El Estado nacional es el que refrenda la condición ciudadana en cualquiera de las otras instancias mencionadas.


Entre las concepciones contemporáneas de la ciudadanía ocupa un lugar destacado la de T.H. Marshall quien, al analizarla en 1949, releva su dimensión social, buscando así cerrar "
la brecha entre la igualdad política y la desigualdad económica y social", sentando las bases de una concepción socialdemócrata de la ciudadanía. Esta concepción, que supone tres tipos de derechos: civiles, políticos y sociales, está pensada principalmente -como apuntan algunos analistas- dentro de marcos nacionales que corresponden a los países de capitalismo avanzado de la época de Marshall.


En el contexto latinoamericano, el concepto de ciudadanía no puede desligarse de las condiciones históricas y actuales de la región y de la diversidad que se vive en los niveles nacionales. Acudiendo a Fernando Calderón, Vargas
señala que "los desiguales procesos de modernización y de expansión del proyecto cultural de la modernidad se desarrollaron en forma inconclusa y excluyente, sobre la base de sociedades multiculturales y pluriétnicas", conteniendo grandes diferencias socioeconómicas y procesos dispares en que conviven elementos de modernidad, de "pre-modernidad" y de una "confusa postmodernidad". Así, la ciudadanía puede ser vista como una renovada y nunca acabada
construcción sociocultural, parte de un proceso ambivalente, con fracturas, retrocesos y recuperación de contenidos perdidos, que no se adapta fácilmente a la categorización de Marshall.


Giddens, Turner y Held
incorporan las lecciones de los movimientos sociales de los años 60 para reelaborar el concepto y recoger la participación social en el patrimonio cultural de cada comunidad, la que sólo es posible cuando se articulan distintos sujetos y se rompe con las relaciones de dominación y exclusión a que estaban referidos estos movimientos. En ese sentido, las luchas sociales originan la expansión de derechos y la ampliación de la esfera pública. En este marco, la participación social y la búsqueda de igualdad de aquellos discriminados por razones económicas, de raza, étnicas, sexuales, ha creado eventos en que estos sujetos se toman la "voz pública" y proponen soluciones a problemas específicos, nombrando nuevos derechos y construyendo nuevas ciudadanías.


Al hablar de una ciudadanía que interroga las relaciones de dominación nos encontramos con la tesis central de Hannah Arendt, quien la plantea como el espacio de construcción de lo público y cuya concepción de la política está basada en la idea de la ciudadanía activa, esto es, en el valor e importancia del compromiso cívico y de la deliberación colectiva acerca de todos los temas que afectan la comunidad política. Es decir, y siguiendo a López, si la dimensión pasiva de la ciudadanía está dada por el acceso de derechos (civiles, políticos o sociales), la dimensión activa está dada por "
las responsabilidades que los sujetos tienen con la comunidad política a la que pertenecen".


Para Arendt, los espacios públicos cobran existencia siempre que los ciudadanos se agrupan por el discurso y la acción, confiriéndole poder a esa acción.
Esta autora valora el espacio público como aquel donde los ciudadanos interactúan mediante los recursos del discurso y la persuasión, descubren sus identidades y deciden mediante la deliberación colectiva acerca de los temas de interés común. En este sentido, la esfera pública es aquella dentro de la cual la actividad de la ciudadanía puede florecer. La práctica de la ciudadanía es valorada porque capacita a cada ciudadano a ejercer sus poderes de acción, a desarrollar sus capacidades de juicio y a lograr, por acción concertada, algunas medidas de eficacia política.


La reactivación de la ciudadanía en el mundo moderno, para Arendt, depende tanto de la recuperación de un mundo común y compartido como de la creación de numerosos espacios públicos en donde los individuos pueden demostrar sus identidades y establecer relaciones de

reciprocidad y solidaridad.


El espacio público es valorado también como "
fuente de las funciones de crítica y control que la sociedad ejerce sobre la cosa pública" y como instancia "que hace posible la conexión del principio de igualdad política con el de la participación de los ciudadanos en lo que es de interés común".

Es decir, un aspecto fundamental de la vigencia actual de la democracia es el desarrollo de espacios públicos, diferentes del Estado, lo que da cuenta de la vitalidad y autonomía de la sociedad civil.

Por ello la ciudadanía activa tiene relación con ser sujeto de derechos y sujeto de la construcción pública común, es decir, actor/a en la creación de espacios, intereses, imágenes y discursos públicos, con sentido de identidad, pertenencia y membrecía a una determinada comunidad política, entre cuyos miembros hay relaciones de interdependencia, responsabilidad, solidaridad y lealtad.

   

El Gobierno Municipal

De acuerdo a la Ley Nº18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad, que es una corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas. Las municipalidades estarán constituidas por el alcalde, que será su máxima autoridad, y por el Concejo( cuerpo de Concejales).

 

Según el articulo 3º de la L.O.C.M, corresponderá a las municipalidades, en el ámbito de su territorio, las siguientes funciones privativas:

·        Elaborar, aprobar y modificar el plan de desarrollo comunal cuya aplicación deberá armonizar con los planes regionales y nacionales;

·        La planificación y regulación de la comuna y la confección del plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes;

·        La promoción del desarrollo comunitario;

·        Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, dentro de la comuna, en la forma que determinen las leyes y las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo;

·        Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo, y

·        El aseo y ornato de la comuna.

 

En el artículo 4º de la misma Ley, se señala que las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con:

·        La educación y la cultura;

·        La salud pública y la protección del medio ambiente;

·        La asistencia social y jurídica;

·        La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo;

·        El turismo, el deporte y la recreación;

·        La urbanización y la vialidad urbana y rural;

·        La construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias;

·        El transporte y tránsito públicos;

·        La prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes;

·        El apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad ciudadana;

·        La promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y

·        El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.

 

Por otra parte, se indica en el artículo 5º de la L.O.C.M. que para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades tendrán las siguientes atribuciones esenciales:

·        Ejecutar el plan comunal de desarrollo y los programas necesarios para su cumplimiento;

·        Elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal;

·        Administrar los bienes municipales y nacionales de uso público, incluido su subsuelo, existentes en la comuna, salvo que, en atención a su naturaleza o fines y de conformidad a la ley, la administración de estos últimos corresponda a otros órganos de la Administración del Estado. En ejercicio de esta atribución, les corresponderá, previo informe del Consejo Económico y Social de la comuna, asignar y cambiar la denominación de tales bienes. Asimismo, con el acuerdo de los dos tercios de los concejales en ejercicio, podrá hacer uso de esta atribución respecto de poblaciones, barrios y conjuntos habitacionales, en el territorio bajo su administración;

·        Dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular;

·        Establecer derechos por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen;

·        Adquirir y enajenar, bienes muebles e inmuebles;

·        Otorgar subvenciones y aportes para fines específicos a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el cumplimiento de sus funciones;

·        Aplicar tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación local y estén destinados a obras de desarrollo comunal, para cuyo efecto las autoridades comunales deberán actuar dentro de las normas que la ley establezca;

·        Constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado, sin fines de lucro, destinadas a la promoción y difusión del arte y la cultura;

·        Establecer, en el ámbito de las comunas o agrupación de comunas, territorios denominados unidades vecinales, con el objeto de propender a un desarrollo equilibrado y a una adecuada canalización de la participación ciudadana; y

·        Aprobar los planes reguladores comunales y los planes seccionales de comunas que formen parte de un territorio normado por un plan regulador metropolitano o intercomunal, y pronunciarse sobre el proyecto de plan regulador comunal o de plan seccional de comunas que no formen parte de un territorio normado por un plan regulador metropolitano o intercomunal (Agregado por ley 19.778).

 

Finalmente, se señala, en el articulo 6º de la Ley que la gestión municipal contará, a lo menos, con los siguientes instrumentos 2:

a) El plan de desarrollo comunal y sus programas (PLADECO)

b) El plan regulador comunal (PRC)

c) El presupuesto municipal anual.

 

Es fundamentalmente sobre estos tres instrumentos estratégicos, que la ley establece mecanismos de participación, con el fin de incorporar a la ciudadanía en la estructuración de los mismos. Sin embargo, dicha participación en los hechos se reduce a aspectos formales, pues el mayor ejercicio que aborda con la comunidad es de información.


El Plan de Desarrollo Local por ejemplo, es un instrumento que recoge antecedentes históricos, socio- económicos, demográficos y geográficos con el fin de diseñar una estrategia de desarrollo coherente para el territorio. Aún  así, la mayoría de las veces se transforma en un documento muy extenso (mamotreto) que no siempre es consultado al momento de revisar, definir o redefinir los lineamientos estratégicos de la Administración Municipal.


El Plano Regulador por su parte, es un instrumento que aborda el desarrollo territorial desde la perspectiva del análisis, condicionamiento y uso del suelo. Por medio de ello moldea el desarrollo físico de la Comuna. Tiene si que ajustarse al Plano Regulador de la región respectiva y cumplir con todas las condicionantes de la Ley Generar de Urbanismo y Construcción. Aquí también la participación se basa en la información, quedando para las grandes empresas e intereses inmobiliarios los elementos de presión y de toma de oportunidades. No existen en él instrumentos directos para abordar la problemática de la necesidad de viviendas sociales por ejemplo, a no ser de manera indirecta en la definición del uso del suelo y esto ligado a la buena gestión que el Municipio desarrolle con el Capital inmobiliario. Estos dos primeros instrumentos tienen un carácter más estratégico pues se definen en períodos que van más  allá del alcalde de turno.


El Presupuesto Municipal, que se presenta anualmente, aborda el tema práctico de definir las áreas de inversión y la fuerza con que éstas son abordadas. Los Municipios definen principalmente áreas como Gestión Social, Programas de Inversión en estructura Comunal, Educación y Salud Municipales. Una experiencia más potente, pero limitada en Chile, son los Presupuestos Participativos, donde a través de un mecanismo simple de consulta ciudadana se busca definir algunas áreas particulares de inversión, sobre todo en lo que a Estructura Comunal se refiere. De todos modos la ley, que limita el accionar del Concejo en este instrumento a los lineamientos estratégicos propuestos por el Alcalde, como Jefe de la plaza, tácitamente limita la participación ciudadana a una expresión de consulta, no vinculante de acuerdo a la ley.


Existen por otro lado mecanismos de participación ciudadana que básicamente se expresan en torno a la gestión de Fondos de asociatividad, que apuntan a la satisfacción de necesidades concretas y que en general se manejan desde los municipios generando un clientelismo interesado de las organizaciones sociales.


Se presenta entonces, en términos generales, una debilidad de los componentes de control social sobre la gestión pública, en este caso sobre los Gobiernos Locales.

 

LOCM y Participación Ciudadana


En el título IV de la ley 18.695, en su artículo Nº 93 se contempla que: “Cada municipalidad deberá establecer en una ordenanza las modalidades de participación de la ciudadanía local, teniendo en consideración las características singulares de cada comuna, tales como la configuración del territorio comunal, la localización de los asentamientos humanos…” entre otros aspectos relevantes a considerar.


De igual modo el artículo 94 habla del CESCO( Consejo Económico y Social Comunal ) compuesto por representantes de la comunidad local organizada. Lo define como “…órgano asesor de la municipalidad, el cual tendrá por objeto asegurar la participación de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional y de actividades relevantes, en el progreso económico, social y cultural de la comuna. Si bien caracteriza el órgano, la ley no se explaya en las atribuciones del mismo, sólo explicitando su obligación de pronunciarse respecto de la cuenta pública del Alcalde y la cobertura y eficiencia de los servicios Municipales, así como de ser informado respecto del Presupuesto Comunal, el PLADECO y el PRC.


El Artículo Nº 99 se refiere a los plebiscitos comunales, indicando que: “El Alcalde con acuerdo del Concejo o a requerimiento de los 2/3 del mismo concejo o por iniciativa de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, someterá a plebiscito…” materias que sean propias de la competencia del municipio, estableciendo en los artículos siguientes (100 al 104) los procedimientos respectivos. Establece la ley que los resultados del plebiscito son vinculantes para la autoridad municipal, siempre que vote el 50% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna.

  Tres Experiencias:

 Participación ciudadana, a propósito de ciudadanía “activa”  

1.- Ex Toma de Nasur

 

A comienzos de 2005 se desarrolla un proceso mediante el cual se pretende cambiar el uso del suelo a los Terrenos de Nasur en la Comuna de Peñalolén, que hasta ese entonces, albergaban a la más grande Toma del país, con algo más de 2500 familias. Durante el proceso se desarrollan dos audiencias públicas que buscan sensibilizar a la población respecto del destino del suelo, que por interés del gobierno Nacional y Local buscaba ser cambiado a una gran área verde, sin dar posibilidad alguna a la instalación de viviendas sociales. En la primera audiencia la participación ciudadana no supera la veintena de personas. La segunda, mucho más masiva, no tiene ninguna contraparte en igualdad de condiciones frente a la presentación de la propuesta del Municipio. En el plazo que se da para recepcionar las observaciones  al proyecto por parte de la Comunidad, el Gobierno local promociona por todos los mecanismos su propuesta de parque, por lo que la comunidad unilateralmente informada, se vuelca mayoritariamente en cartas de apoyo al proyecto propuesto. Finalmente en sesión de Concejo Municipal se aprueba el cambio de uso de suelo, votando el Alcalde y 7  de los 8 Concejales a favor del proyecto. Los allegados de la Toma, en su mayoría hijos de los Colonos de la Comuna, sólo reciben algunas expresiones de solidaridad que no alcanzan a generar la fuerza suficiente, léase participación ciudadana débil. Estando en vísperas de período electoral, no se pudo aplicar el ejercicio de Plebiscito. Hoy los terrenos están en proceso de transformación, quedando aún alrededor de 200 familias en espera de una solución habitacional.

 

2.- Transantiago


Por todos es conocido el impacto que el mal diseñado e implementado Transantiago ha ocasionado a los habitantes de la Capital. Peñalolén como comuna dormitorio, sufre los mayores rigores, por tener recorridos terminales de los Troncales, no contar con los recorridos históricamente definidos, y menos aún haber participado del proceso de generación del proyecto. Se ha indicado que los municipios participaron de manera indirecta en el diseño del Transantiago a través de consultas ejercidas por organismos técnicos a los Departamentos de Tránsito respectivos, lo que en la práctica no ocurrió en la mayoría. Menos en el caso de la ciudadanía, que sin saberlo participó en una pseudos encuesta allá por el año 2000, analizando condiciones de traslado de la población hoy, con datos de hace 7 años. El Municipio, que de acuerdo a la LOCM tiene atribuciones sobre el tránsito comunal, no tiene atribuciones ni fuerza sobre las definiciones de recorridos, en especial de Troncales, quedando sujeto todo a la capacidad de negociación con el Ministerio de Transporte y a la disposición de cumplir con los contratos establecidos por parte de los Empresarios de la Locomoción. La población agrupada en 2 Comités de Usuarios de Transantiago intenta hacer frente. Ha habido manifestaciones con más de 300 pobladores. Somos 230.000 los afectados. Se han hecho reuniones en distintos sectores de la comuna para recoger las indicaciones de la población. Sin embargo, los problemas persisten, con algunas mínimas mejorías.

 

3.- Metrogas


A principios del mes de abril del presente año, la empresa Metrogas, presenta al Concejo Municipal su proyecto de instalación de una planta de gas propano en la comuna. Ocho estanques de 50 toneladas cada uno se estarían disponiendo en terrenos del ejército, colindante a una zona de reserva ecológica y a menos de trescientos metros de conjuntos habitacionales, con la salvedad de estar emplazado sobre la cota 900 (quedando en algunos aspectos de control fuera de la jurisdicción del municipio de acuerdo al Plano Regulador Metropolitano). La primera presentación pública hecha por Metrogas a la comunidad generó un rotundo rechazo. En dicho evento la CONAMA da a conocer los mecanismos de participación ciudadana, que en general se reducen a entrega de información a la comunidad y a la presentación de observaciones por parte de ésta. Sin embargo, la empresa ha ingresado la solicitud de permiso provisorio de construcción, cuestión que la ley le permite, y que de aprobarse le daría pie para avanzar en el 80% de las obras, pese a la negativa de la comunidad, cuya expresión de rechazo está en manos de quienes definen finalmente la viabilidad del proyecto: el Consejo Regional, en consulta a un organismo técnico adhoc. El estudio de impacto ambiental, supuestamente cumple con todas las condiciones técnicas y debe sumarse a ello la necesidad estratégica impulsada por el Gobierno, de contar con estas plantas de reserva, en caso de que el suministro de gas sea cortado desde Argentina.  Un conflicto en proceso.

 

Tags: PARTICIPACION CIUDADANA

Publicado por juancatepillan @ 19:10  | Art. 2008
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