Mi?rcoles, 26 de enero de 2011

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An?lisis del proyecto de ley que modifica la Ley N? 18.695 en materia de consultas ciudadanas (Bolet?n 7308- 06)

?Apuntes Legislativos. Observatorio de iniciativas legislativas. Enero 2011? n? 8, Centro de Pol?ticas P?blicas UC.

?Manuel Tironi Instituto de Sociolog?a e Iv?n Poduje Facultad de Arquitectura

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A nivel local existen herramientas de participaci?n ciudadana como los plebiscitos comunales y las consultas no vinculantes que permiten la intervenci?n directa de la comunidad en asuntos de car?cter local, m?s all? de la autonom?a y soberan?a del Alcalde y Concejo Municipal. Sin embargo, es sabido que el ejercicio de esta facultad por parte de la ciudadan?a es actualmente muy limitado, ya sea por los costos como por las barreras que actualmente impiden que estos mecanismos de participaci?n sean efectivos.

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Se encuentra en tr?mite en el Congreso una iniciativa que modifica tres cuerpos legales vigentes en relaci?n a consultas ciudadanas. Estas son: la Ley N? 18.695 Org?nica Constitucional de Municipalidades, la Ley N? 18.700 Org?nica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, y la Ley N? 18.593 de los Tribunales Electorales Regionales.

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En este documento se plantean algunas observaciones respecto a los fundamentos y contenidos del proyecto de ley y se comentan algunos aspectos que deben tenerse en cuenta para un mejoramiento real de la participaci?n local a partir de los plebiscitos y consultas no vinculantes.

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Comentarios al proyecto de ley

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1. Fundamentos de la iniciativa

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La motivaci?n principal de la iniciativa es utilizar las herramientas constitucionales para potenciar, a nivel local, la democracia directa. As?, los fundamentos recogen tres objetivos prioritarios: (i) fomentar la inclusi?n directa de la ciudadan?a en el nivel local; (ii) aumentar el prestigio social de la democracia, y (iii) fortalecer la sociedad civil y su empoderamiento.

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En este marco, el sentido general de la propuesta se eval?a favorablemente ya que reconoce, aunque sea de forma impl?cita, que existe una demanda creciente por generar instancias adicionales de discusi?n, deliberaci?n y participaci?n ciudadana y detecta asimismo, la ambig?edad que existe al momento de precisar los alcances de un plebiscito o una consulta comunal no vinculante.

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No obstante, ser?a conveniente que las demandas por mayor participaci?n se declararan expl?citamente en el mensaje del proyecto de ley, haciendo menci?n a los conflictos generados por la inexistencia de mecanismos que permitan mediar o resolver las externalidades que producen proyectos urbanos p?blicos o privados, o los cambios en los instrumentos de planificaci?n territorial.

En este contexto, la fundamentaci?n de la propuesta debiera estar m?s relacionada con las problem?ticas cotidianas que afectan a los vecinos que justifican la creaci?n de mecanismos de democracia directa.

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Espec?ficamente, los fundamentos podr?an incluir a modo de contexto elementos como: el aumento significativo de la presi?n ciudadana por espacios de participaci?n; el incremento en la percepci?n de riesgo, desagrado y/o costo sobre los proyectos urbanos; y la multiplicaci?n de grupos de inter?s, con concomitantes conflictos de interpretaci?n.

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Para mejorar este aspecto, se podr?an citar o transcribir parte de los fundamentos que contiene el proyecto de ley que modifica la Ley General de Urbanismo y Construcciones, (Bolet?n 5719-14), respecto a incorporar mecanismos de participaci?n ciudadana. Asimismo, los contenidos de este cuerpo legal podr?an servir para precisar, independiente del posterior reglamento de la ley, el alcance de las consultas no vinculantes como ocurre por ejemplo, con la figura del ?Esquema Director?.

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Los fundamentos tambi?n indican que, a pesar de la existencia de herramientas como los plebiscitos y consultas comunales no vinculantes, ?stos son ?letra muerta?. En este sentido, la propuesta intenta, de manera acertada, incentivar el uso de estos mecanismos, sin embargo, y como se analiza m?s adelante, al prohibir la realizaci?n de estas consultas y plebiscitos en conjunto con las elecciones municipales, se agravan ?y no solucionan- una de las barreras de entrada m?s poderosas para la utilizaciones de estas medidas: sus costos econ?micos. Asimismo, falta precisar la modalidad de financiamiento que se ocupar? en los casos donde la consulta no coincida con alguna elecci?n.

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2. Contenidos del proyecto

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Plebiscitos comunales

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Se eval?a favorablemente que los plebiscitos se ampl?en a temas distintos a la aprobaci?n de planes reguladores, sin embargo, hay dos temas que a nuestro juicio debieran recisarse o incorporarse en el proyecto de ley. En primer lugar, y en vista de la prohibici?n de celebrar las consultas y plebiscitos durante las elecciones municipales, no queda claro c?mo se resuelve la falta de recursos en municipios para costear plebiscitos y consultas, pese a que este tema est? en el centro de la motivaci?n del proyecto. Si no se soluciona el financiamiento, las mejoras en el cuerpo legal no ser?n suficientes. El peligro es, entonces, derribar una serie de barreras legales sin entrar en el problema de fondo, y dejando la situaci?n en el punto original, es decir, como ?letra muerta?.

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En segundo lugar, la propuesta deja fuera de la discusi?n, los proyectos o intervenciones de infraestructura p?blica o de inversi?n privada que tambi?n generan conflictos vecinales y que explican, en buena medida, las demandas por mayor participaci?n. En el art?culo primero 1.b), se hace referencia a las materias que podr?n someterse a plebiscito. Como indicamos, la ampliaci?n de los ?mbitos que pueden ser sujeto de un plebiscito no incluye expl?citamente otros tipos de proyectos/intervenciones, como las de infraestructura intercomunal o metropolitana o grandes inversiones privadas. Su inclusi?n es muy relevante si se quiere responder a la demanda concreta por mayor participaci?n. Esto podr?a resolverse, agregando en el articulado, ?al uso, denominaci?n,? TRANSFORMACI?N y conservaci?n de bienes nacionales de uso p?blico como V?AS, plazas y parques, a otras materias contenidas en ordenanzas?.

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Por otro lado, se requiere que la Ley permita votar por m?s de una alternativa de plan regulador comunal, tal como ocurre con los presupuestos de inversi?n que se plebiscitan y donde existen varias opciones de proyectos. El reglamento debiera precisar la forma en que se presenta cada alternativa.

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El art?culo primero, 1.c) dice: ?Las materias que seg?n el inciso primero puedan someterse a plebiscito no podr?n contravenir las normas legales y reglamentarias, ni afectar derechos adquiridos. Asimismo, las materias que se refieren al ingreso, uso y destino de fondos municipales s?lo se podr?n someter a plebiscito por el alcalde, con acuerdo del concejo?? Es decir, la ciudadan?a no puede promover plebiscitos referidos a presupuestos. Al respecto, la experiencia internacional muestra que los referendos que han logrado mayor legitimidad, que han tenido los efectos de empoderamiento m?s robustos y que han minimizado las probabilidades de manipulaci?n populista, son las vinculadas a presupuestos locales (Porto Alegre, Brasil). En este sentido, al restringir la facultad de llamar a este tipo de plebiscito al alcalde, se pone coto al tipo de referendo que mejor maximiza los objetivos esperados. Esto podr?a resolverse agregando un art?culo que defina un porcentaje del presupuesto municipal de obras que obligatoriamente debe ser sometido a plebiscito por el alcalde o que puede ser sometido a plebiscito por iniciativa de los vecinos. Pensamos que bien acotada, esta medida no afectar?a la responsabilidad presupuestaria del municipio.

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En el proyecto de ley se propone que los plebiscitos requeridos por la ciudadan?a deben acreditar con firmas en el Servicio Electoral (SERVEL) de a lo menos el 10% de los ciudadanos votantes de la comuna, y que los costos de traslado y horas extraordinarias que esto implique para el SERVEL deber?n ser asumidos por los interesados. Al respecto, surgen dos observaciones.

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En primer lugar, si la iniciativa de plebiscito viene de un sector de la comuna, referido a un proyecto puntual en ?sta, no queda claro si el requisito de contar con las firmas del 10% de los ciudadanos habilitados para votar en la comuna sigue rigiendo, o ese 10% refiere a los ciudadanos habilitados de la zona espec?fica en cuesti?n. A nuestro juicio deber?a ser lo segundo: para promover una consulta zonal delimitada a ciertas unidades vecinales, las firmas necesarias deber?an circunscribirse al sector espec?fico y no a la comuna completa.

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Por otra parte, la exigencia de estar habilitado para votar en la comuna donde se realiza el plebiscito, puede hacer problem?tica la participaci?n en comunas que atraen migrantes (por ejemplo Antofagasta, Iquique o Puerto Montt) o que son dormitorio de grandes ?reas metropolitanas (ej. San Pedro de la Paz en Concepci?n o Quilpu? en el Gran Valpara?so), ya que muchos de sus residentes estar?n inscritos en los registros electorales de sus comunas de origen o incluso pueden no estar inscritos. En este sentido, podr?a ser m?s adecuado que los votantes se acreditaran mediante residencia, y as? poder participar sobre decisiones que afectan la calidad de vida en sus barrios.

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En segundo lugar, con respecto al pago de los servicios del funcionario del SERVEL que debe correr a costo de los ciudadanos interesados, se requiere precisar cu?nto ser?a dicho costo y si es un costo accesible para la realidad de todas las comunas. Si bien este tema debiera indicarse en el Reglamento, ser?a adecuado que la ley defina una soluci?n para las comunas con niveles de desempleo o pobreza superiores al promedio cuyos vecinos que no pueden afrontar dicho costo por bajo que este sea para el promedio de la poblaci?n.

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Consultas ciudadanas no vinculantes

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El proyecto de ley crea un marco bajo el cual se pueden celebrar consultas no vinculantes, con reglas m?nimas de car?cter general y permitiendo la celebraci?n de las consultas en sectores de las comunas.

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En relaci?n a las materias que pueden ser objeto de consulta, se excluye la aprobaci?n o modificaci?n del plano regulador, del plan comunal de desarrollo y materias propias de ordenanzas. Al respecto, creemos que no resulta conveniente esta medida, en especial las modificaciones a los planos reguladores, sobre todo si dichas modificaciones obedecen a una iniciativa privada de inversi?n. Cabe recordar que estos temas, explican muchos conflictos ciudadanos que las consultas debieran ayudar a resolver.

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En este sentido, la ley debiera establecer la obligatoriedad de llamar a consulta p?blica en grandes proyectos de inversi?n, p?blica o privada, que supongan, un cambio en los planes reguladores o las ordenanzas municipales vigentes o que requieran la aprobaci?n expl?cita del municipio. Esta facultad estar?a dada s?lo en proyectos de impacto relevante cuyo tama?o o carga de uso puede quedar definido a nivel de Reglamento.

El proyecto establece as? mismo, que los resultados de las consultas no vinculantes ?deber?n ser publicados en la sede comunal, en el o los medios de comunicaci?n indicados en el inciso tercero y en el sitio electr?nico institucional?, ante lo cual ser?a conveniente reforzar esta medida y dar mayor presencia pol?tica a los resultados. Para ello, una sugerencia al respecto es que los resultados sean enviados mediante oficio a los parlamentarios de la circunscripci?n y al Subsecretario de Vivienda y Urbanismo.

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Conclusiones

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1. En t?rminos generales, la propuesta es positiva ya que reconoce las debilidades de nuestro sistema representativo para atender demandas por mayor participaci?n, generando herramientas y mecanismos que reducen los costos y las dificultades de organizaci?n ciudadana. Sin embargo, la fundamentaci?n del proyecto es demasiado te?rica y abstracta, ya que no hace menci?n a las problem?ticas cotidianas que explican el surgimiento de estas demandas por participaci?n. En concreto nos referimos a los cambios discrecionales en los planos reguladores o a la ejecuci?n de grandes proyectos de inversi?n p?blica o privada.

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2. Esta carencia se ve reflejada al momento de definir los nuevos temas que podr?n ser resueltos en un plebiscito y que se refieren, b?sicamente, a la denominaci?n o uso de ciertos bienes nacionales de uso p?blico que representan un porcentaje minoritario de las controversias o conflictos que debieran resolverse con estas nuevas herramientas.

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3. Por esta misma raz?n, no es aconsejable que las consultas dejen fuera las modificaciones de los planos reguladores o que los presupuestos participativos solo puedan plebiscitarse a iniciativa del alcalde. Como indicamos, este asunto podr?a resolverse si los presupuestos participativos s?lo involucran un porcentaje del presupuesto municipal destinado a obras. Esto ser?a un gran avance que no comprometer?a el equilibrio fiscal del municipio.

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4. Por ?ltimo, consideramos que una iniciativa de este tipo corre el peligro de quedar, otra vez, como ?letra muerta? si no soluciona uno de los principales obst?culos que enfrentan los municipios a la hora de realizar plebiscitos o consultas no vinculantes: el financiamiento.

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Principales contenidos del proyecto de Ley

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_ El proyecto de ley modifica la Ley Org?nica Constitucional de Municipalidades, la Ley Org?nica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, y la Ley de los Tribunales Electorales Regionales, en materia de consultas ciudadanas.

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_ Busca simplificar requisitos y procedimientos para la realizaci?n de plebiscitos comunales y disminuir sus costos, para facilitar la realizaci?n de plebiscitos y consultas no vinculantes a nivel local.

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_ Se ampl?an las materias objeto de plebiscitos comunales, incluyendo denominaci?n, uso y conservaci?n de bienes nacionales de uso p?blico como plazas y parques. Se limita la posibilidad de proponer plebiscitos en relaci?n a materias con incidencia en los recursos econ?micos de los municipios, las cuales solo se podr?n someter a plebiscito por el alcalde con acuerdo del concejo.

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_ Se disminuyen los per?odos entre los cuales no se pueden celebrar plebiscitos y se autoriza su celebraci?n en conjunto con elecciones distintas a las municipalidades.

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_ Se rebaja el porcentaje de los ciudadanos que deben votar para que el plebiscito sea vinculante, de 50% a 40%. Se incluye al personal del Servicio Electoral para certificar el porcentaje de firmas de ciudadanos exigidas para requerir plebiscitos, y as? disminuir costos.

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_ Se delegan en una ordenanza, reglas m?nimas de car?cter general para las consultas no vinculantes y se permite su celebraci?n en sectores de las comunas.

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_ No podr?n ser materia de consulta la aprobaci?n o modificaci?n de planos reguladores, planes comunales de desarrollo o materias propias de las ordenanzas.

Fuente: http://vinculosconlasociedad.uc.cl/documentos/12960685723400.pdf


Publicado por juancatepillan @ 17:36  | Art. 2011
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