Ciudadanía, Participación y Democracia. Deuda y Déficit en los 20 años de “Democracia” en Chile

Polis. Revista Latinoamericana.

Juan Pablo Paredes. Universidad Diego Portales, Santiago, Chile. 2011.

La tesis defendida en el trabajo es que la promesa-deseo llamado “democracia”, entendida como la confluencia necesaria y beneficiosa entre participación ciudadana con un modelo de gestión política (hoy concertacionista), es una de las principales “deudas” de los Gobiernos de la Concertación. Deuda, porque en el diseño político del retorno a la democracia se marginó a las fuerzas sociales del “ejercicio del poder” -aunque en la lucha por su consecución las fuerzas sociales jugaron un rol fundamental- lo que ha culminado en un déficit de participación ciudadana y de ciudadanía participativa en los 20 años de gobiernos concertacionistas. Sin embargo hoy, por la acción de las fuerzas sociales  y potencialmente por el discurso del último Gobierno, se han generado una serie de condiciones para discutir y encauzar el modelo sociopolítico hacia la inclusión y participación de la ciudadanía, entendida en un doble sentido: de fortalecimiento de la sociedad civil contra la fragmentación del tejido social (reconstrucción del demos) y el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana en la gestión de lo público, contra la desvalorización de la democracia y la política (reconstrucción de la polis).

Problematización

1El deseo antiautoritario y la promesa de democracia en Chile se vinculan en la misma luchacontra la dictadura a partir de 1983*, expresadas en jornadas de protestas y movilizaciones populares en las que confluían movimientos sociales, fuerzas civiles y fuerzas políticas, ong’s, entre otros actores. Estas movilizaciones se expresaban en el grito popular: ¡Democracia Ahora!, grito que produce el reencuentro de lo social y lo político en el ciclo de protestas contra la dictadura (De la Maza, 2005; 41)

• *  Este artículo se basa en el material de investigación recopilado para el proyecto ¿Cuál es el Chile que queremos? Pasado, Presente y futuro de la Concertación de partidos por la democracia. Financiado por la AECI. Una versión preliminar de este trabajo fue presentada en el Congreso Alas 2009, de Buenos Aires.

2A fines de 1986 comienza el proceso de reconducción de la formas de lucha  contra el régimen autoritario, desplegándose a partir de 1988 una gran movilización social, orientada  a la lucha electoral del plebiscito contra la dictadura (De la Maza, 2005; 41). En el plebiscito del 88 se produce la victoria del bloque “Concertación de Partidos por el NO”, lo que consolida las coordenadas de la lucha democrática. Desde ahí en adelante, la estrategia se orienta al objetivo de reinstauración de un modelo democrático, sustentado en una “reingeniería político- institucional” más que en una estrategia de “democracia social”, entendida como el vínculo estrecho entre fuerzas sociales y fuerzas políticas en la construcción de una nueva democracia.

          1  Decimos Invisibilidad ya que concordamos con Boaventura de Sousa  Santos (2005) en que aquello nombrado como no presente es producido   socialmente como tal. A esa producción activa llamamos invisibilización.

3El retorno de la Democracia a partir de 1990, bajo la dirección de los Gobiernos de la Concertación, significó un límite y una reducción para el imaginario democrático, un arreglo institucional, que se ha expresado en dos formas: primero, por su reducción a una “alianza” estratégica de “fuerzas sociales fundamentales” para la democracia (el pacto entre empresariado-sindicalistas, mediada por el Gobierno) y luego por la invisibilización1 completa del componente social de las fuerzas democráticas, debido a su desvinculación de la política, en un orden social que ha privilegiado el juego entre élite política y poderes fácticos en función de la gobernabilidad democrática.

4Para M. Garcés y T. Valdés, al evaluar la participación ciudadana en Chile durante los dos primeros Gobiernos de la Concertación, existe con el retorno a la democracia un distanciamiento entre lo social y lo político que no ha podido superarse (Garcés y Valdés, 1999). Según Garretón hoy existe una democracia “incompleta”, cuya base es heredada del periodo dictatorial, es decir: un modelo económico y una institucionalidad político-jurídica (Garretón, 2007). Tal herencia económica y política-jurídica, ha significado para la sociedad civil y la participación ciudadana un “déficit”, como parte del diseño institucional “democrático”, que privilegia la gobernabilidad por sobre la inclusión de la ciudadanía en la vida política activa (De la Maza, 2005; Garretón 2007; Otano, 1999). Esto ha derivado a la vez, de acuerdo al PNUD y al Latinobarómetro, en dos orientaciones que atentan contra la democracia: la fragilidad del vínculo social -vía la fragmentación del tejido social- y la desvalorización de la democracia y la política por la ciudadanía. (Informe Desarrollo Humano PNUD, 1998 y 2002)

• 2  Hablamos de promesa-deseo por dos razones. Primero de promesa, de la cuál no se puede renegar, debido al carácter necesario de una “democracia” amplia, inclusiva y participativa (radical). Segundo de deseo, porque a pesar de su necesidad una democracia así definida nunca será del todo posible, o sea es como el amor: nunca es suficiente y siempre se desea más.

5La tesis de este trabajo es que la promesa-deseo2 “democracia”, entendido como la confluencia necesaria  y beneficiosa entre participación ciudadana con el modelo político de los Gobiernos de la Concertación, a favor no solo de la gobernabilidad, sino también de la expansión de la participación e inclusión ciudadana, (lo que llamaremos a falta de un mejor nombre gobernanza), es una de las principales “deudas” de los Gobiernos de la Concertación. Deuda porque en el diseño político del retorno a la democracia se consideró omitir a las fuerzas sociales del “ejercicio del poder”, lo que terminó marginándolas hasta desembocar en un déficit ciudadano. Sin embargo actualmente se han generado una serie de condiciones para encauzar el modelo político hacia la inclusión política de la ciudadanía, entendida en un doble sentido de fortalecimiento de la sociedad civil o reconstrucción del demos (contra la fragmentación del tejido social); y el desarrollo de mecanismos de participación ciudadana en la gestión de lo público, o de reconstrucción de la polis (contra la desvalorización de la democracia y la política).

Estrategia Argumental

6Para evitar lecturas limitativas y restrictivas (flagelantes o complacientes), se adoptará una forma de lectura que combina una aproximación histórico-descriptiva sobre el desarrollo de la “democracia” y la participación ciudadana - a partir del 1990 hasta la propuesta de Agenda Ciudadana lanzada por la Presidenta Bachelet el año 2006- . Con una lectura crítico-evaluativa de los alcances, límites y potencialidades del modelo democrático basado en la gobernabilidad. Esta lectura intenta fomentar el debate sobre las potencialidades de la democracia en un horizonte abierto a temas antes “imposibles” de abordar como la inclusión y la participación ciudadana.

• 3  Las formas que asume la relación entre estos actores puede ser de variadas formas y diversos alcances, no suponiendo a priori una relación pacífica y coincidente entre ellos. Con esto reconocemos desde ya la naturaleza conflictual de la sociedad civil y la heterogeneidad radical de constitución de la polis, con ello la relación conflictual en el proceso de construcción social en general.

7Esta lectura se basa en una distinción analítica entre la dimensión de lo que denominamos ciudadanía participativa (las fuerzas sociopolíticas que actúan en la reconstrucción del demos y de su espacio de convivencia, la sociedad civil) y la participación ciudadana, entendida como los mecanismos de participación formulados por los actores políticos tradicionales –el Estado, el Gobierno y los partidos políticos- para la reconstrucción de la polis (el espacio donde lo político y la política se re-encuentran). Distinción analítica que supone la vinculación directa entre ambos espacios y la relación directa de los diversos actores3, a su vez que supone la posible convergencia de horizontes en un proyecto democrático más amplio, inclusivo y participativo, al cual hemos llamado gobernanza. Nuestra presuposición básica es que para elucidar la construcción democrática y la actualización política de la sociedad, es necesario hacerlo desde un enfoque relacional: no se pueden descartar las relaciones que se dan entre diferentes actores y espacios (social o político), que se vinculan en formas heterogéneas para dar vida a la construcción política de la sociedad.

8Proponemos un doble registro conceptual, para tratar los distintos procesos de ampliación democrática. Por una parte se utiliza el concepto “ciudadanía participativa” para los esfuerzos, iniciativas y emergencias de actores que participen de lo social, mediante el recurso de la acción colectiva, que son constitutivos de ese espacio interaccional, conflictual y heterogéneo llamado sociedad civil. Por otra parte, se reserva el concepto de “participación ciudadana”, a los mecanismos de inserción del ciudadano y de los grupos ciudadanos que actúan colectivamente, en la gestión de lo público, mediante las relaciones posibles entre Estado, Gobierno, partidos políticos a través de políticas sociales, reformas institucionales y otras en la tarea de reconstrucción de la polis.

9Hemos ordenado el escrito de la siguiente manera: 1) En esta primera parte establecemos el valor de la participación y la inclusión como elementos centrales en la formulación de un nuevo imaginario político y en la construcción sociopolítica de una nueva democracia. 2) Revisamos el rol de los actores que podrían participar de la reconstrucción del demos, como son los movimientos sociales (en este caso hemos profundizado en el movimiento sindical) y las formas de asociacionismo, en cuanto conforman aquello que hemos denominado ciudadanía participativa. 3) Vemos la articulación del demos y de la función de gobernar, desde el espacio político (Gobierno y Partidos Políticos de la Concertación) en la tarea de reconstrucción de la polis, para ello nos hemos centrado en la política pública hacia la sociedad civil implementada por los Gobiernos de la Concertación. 4) Presentamos conclusiones preliminares sobre la urgencia de enfrentar la deuda democrática y el déficit ciudadano presente en el orden sociopolítico del Chile de hoy.

Democracia, Ciudadanía y Participación: Coordenadas de lectura

10La formulación de nuevos imaginarios políticos y la construcción de otra democracia requieren la inclusión de otros actores en el campo sociopolítico (reconstrucción del demos), inclusión que signifique proponer, debatir y decidir, sobre asuntos que nos involucran a todos y todas (reconstrucción de la polis)4. En esta vinculación se observa el germen de la conjunción entre ciudadanía participativa y participación ciudadana en la formulación de un nuevo horizonte democrático.

• 4  Nos apoya la producción de Laclau y Mouffe sobre la democracia radical, el proyecto de reinvención de la emancipación social de Boaventura Sousa Santos, disponible en www.ces.uc.pt/emancipa  o el proyecto de otras democracias impulsado por Dagnino, Olvera y  Panfichi (2006), así como el proyecto real utopias impulsado por E. Olin Wrigth, información en: http://www.ssc.wisc.edu/~wright/RealUtopias.htm. Entre otros proyectos de ampliación democrática.

11Diversas investigaciones y estudios de opinión pública en Chile destacan una crisis de representatividad en la democracia, asimismo, dan cuenta de una escasa valorización de ella (democracia). En este sentido, la encuesta nacional del PNUD 2004, refleja que sólo un 50% de los entrevistados está de acuerdo con la frase “la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno”, cifra que contrasta con el 64% que respondió de igual forma en el año 1989, según un estudio realizado por FLACSO (Informe Más voces, 2004). El actual es un contexto de desafección hacia la democracia, que permite hablar de la crisis de la política tradicional-representativa (O’ Donell, Sousa Santos 2004; Dagnino y otros, 2006) y la hegemonía de una formula pospolítica de gestión tecnocrática (Zizek, 2009; Mouffe, 2007; Ranciere, 2006)

12Estamos frente a la confluencia de un régimen representativo limitado, de exclusión de los movimientos sociales, así como de la ciudadanía en general y del sesgo tecnocrático de las políticas públicas. Todas estas tendencias han configurado un cuadro negativo marcado por la despolitización y debilitamiento de la acción ciudadana, cuadro que avala la tesis del diseño institucional y político excluyente, que nos permite además proponer la necesidad de un nuevo imaginario político-democrático.

Ciudadanía Participativa: El caso del sindicalismo

13Durante la Dictadura, el sindicalismo5 se vió bastante mermado tanto por la represión directa aplicada por el régimen autoritario, como por el marco legal desde 1979, que limitó severamente las atribuciones de los sindicatos6 (De la Maza, 1999: 383). Dentro de las acciones contra el movimiento sindical por parte de los militares antes de 1980, podemos mencionar la prohibición legal de diversas organizaciones sociales, entre ellas los sindicatos y el receso propiamente sindical por casi cinco años, con la disolución de la central única de trabajadores. El primer atisbo de “reorganización fuerte” de los trabajadores sindicalizados se da con la creación del Comando Nacional de Trabajadores (CNT) en 1983, organismo de coordinación sindical que reunía en sus filas a la Confederación de Trabajadores del Cobre, a la Coordinadora Nacional Sindical, la Confederación de Empleados Particulares de Chile, la Unión Democrática de Trabajadores y  el Frente Unitario de Trabajadores, el 20 de mayo de 1983 (Guilladaut y Mouterde, 1998: 155).

• 5  La decisión de seleccionar el caso a analizar se debe a tres factores determinantes: su innegable peso histórico; el alcance político-público (comunitario); el factor  de presencia actual-coyuntural.
• 6  En 1978 el régimen autoritario dicta el Código Laboral, cuya principal tarea era despolitizar al sindicalismo, excluyendo a las organizaciones de carácter autónomo.

14La reorganización de la fuerza sindical contra la dictadura permitió que el movimiento adquiera un papel central, porque la lucha se concentró en acciones más “expresivas” que estratégicas, por derrocar el régimen autoritario. En este escenario los movimientos sociales abrieron el espacio a la emergencia de actores políticos y públicos (De la Maza, 1999: 378). Sin embargo, esta activa participación no significó un aumento significativo de la afiliación sindical directa en el periodo, aunque destacaba en la reorganización social de la lucha contra la dictadura.

15El periodo en que el sindicalismo creció mayoritariamente en su afiliación es en el periodo 1988-1992, alcanzando a más de 700 mil trabajadores, muy influenciado por el proceso de restitución de la democracia, apoyada por del deseo de participar de ella. Si lo comparamos con el periodo dictatorial que alcanzaba a menos de 450 mil afiliados en 1988, el sindicalismo va adquiriendo preponderancia en la sociedad. Es en el periodo de cambio de régimen político, de uno autoritario a uno democrático, cuando se produce el peak del sindicalismo. No obstante el auge de la filiación sindical, su caída comienza a partir de 1993, llegando a menos de 580 mil afiliados en 1999. A partir del 2000 se ha visto un leve ascenso, que se acelera hacia el 2003 llegando a cerca de 670 mil sindicalistas, manteniéndose por bajo los 700 mil, hasta el 2006 cuando se observa una leve alza por sobre el umbral de los 700 mil sindicalizados, llegando a los 703 mil afiliados (Dirección del Trabajo, compendio estadístico 1990-2006). En cuanto al número de sindicatos, se ha visto un aumento a partir del 2000, por sobre los 14 mil sindicatos llegando a más de 19 mil en el 2006. Aunque se debe consignar que el número de afiliados no supera los 39 trabajadores en promedio por sindicato, por ende, lo anterior no significó una inyección de afiliados al sindicalismo, lo que se expresa en que la tasa de sindicalización es de 11, 2 % en el 2006 en comparación al 20,3 de 1992, con una fuerza de trabajo menor y menos sindicatos. (Dirección del Trabajo, compendio estadístico 1990-2006).

• 7  En este texto nos centramos en la CUT como actor de la fuerza sindical, pero no desconocemos la fuerza de otros actores sindicales muy relevantes en la actualidad y que disputan a la CUT el espacio de representación de los trabajadores y de su fuerza laboral como la CAT u otras.

16En cuanto a la organización sindical propiamente tal, en 1989 se reorganiza la CUT, con unos 3000 mil trabajadores sindicalizados, afiliados en 83 organizaciones, donde destacan los funcionarios públicos, profesores, salud, mineros del cobre (Dirección del Trabajo). La fuerza del movimiento sindical en el periodo democrático esta dado por las movilizaciones de los mineros, de los funcionarios públicos, de gremios de la salud y la educación. Sin embargo, debe constatarse que el movimiento sindical se ha debilitado en el periodo democrático. Esto se expresa en que tanto las movilizaciones como el número de “sindicalistas” que participan de ellas han disminuido. Factores relevantes para esto es la ausencia de la negociación colectiva como opción posible ni viable y la baja sindicalización del trabajo, fomentada por la externalización, subcontratación y precarización del trabajo mismo. Esto se ha mostrado en los quiebres vividos por la CUT en 1996 y el 2003, debido a procesos de elección interna que intentaron frenarse el mismo 2003 con la idea de un “congreso refundacional”, resultados que recién hoy comienzan a verse7.

Estrategias Sindicales en Democracia

17En lo relativo a las estrategias sindicales desarrolladas por el movimiento8, pueden determinarse  dos tipos, referidas a dos periodos distintos:

• 8  Es importante clarificar que las estrategias sindicales deben entenderse en su contexto de referencia, así se deben consignar entre variados elementos los cambios en el mercado laboral, en la fuerza de trabajo, en las relaciones laborales, los cambios legales, las prácticas antisindicales, entre otros condicionantes ocurridos en las últimas dos décadas.

18a) Desde 1990 hasta 1994, en el primer Gobierno de la Concertación el sindicalismo adopto un estrategia de “concertación social”, entendida como el pacto de sana convivencia entre empresariado, Gobierno y sindicalistas. En ésta se privilegió la búsqueda de acuerdos, de dialogo y la negociación entre los actores ya identificados.

19Esta “concertación social minimalista” logró la adhesión de un foco de tensión permanente (relación entre trabajadores organizados y empresarios) a un proyecto de reconstrucción democrática, entregando un sustento de tipo social al modelo sociopolítico y económico impulsado por la Concertación de Partidos por la Democracia. Esta estrategia se materializó en el pacto tripartito entre empresarios, sindicalistas y Gobierno, llamado Acuerdo Marco Nacional, como en los Foros de Desarrollo Productivo impulsados por el Gobierno. En estos espacios, sobre todo en el Acuerdo Marco Nacional, los dirigentes sindicales debían lograr que los productos del crecimiento se hicieran extensivos a la sociedad en general, sobre la base de una negociación guiada de manera responsable y sobre bases técnicas, pero que no alteraría el modelo de desarrollo vigente entre 1990-1994 (Rojas Flores y Aravena, 1999: 244). Estos serían la base para la reforma laboral impulsada por el Gobierno, que fijó su atención en temas en disputa entre empresarios y sindicalistas, siendo el más destacado el salario mínimo (Guilladat y Monteverde, 1999: 203). Esto dio pie para que el sindicalismo comience a revisar sus estrategias internas.

20b) La segunda estrategia, desde 1995 hasta hoy, es la de autonomía sindical, basada en una participación más protagónica del movimiento sindical, denunciando la dependencia del sindicalismo de acuerdos partidarios o los pactos entre empresarios y Gobierno. Una estrategia de autonomía sindical privilegia la acción directa por sobre otras formas de relación con interlocutores, que van perdiendo su legitimidad, aunque no descarta mecanismos jurídico-legales (Rojas Flores y Aravena, 2000: 245).

21Autonomía sindical se entiende, entonces, como un distanciamiento político respecto del Gobierno, los partidos políticos y el Estado, junto a una clara oposición al empresariado (De la Maza, 1999: 116). Autonomía significa para el movimiento sindical la amplitud del arco de posibilidades sobre los cursos de acción a seguir, en la relación con el Gobierno y el empresariado; al mismo tiempo que significa una mayor responsabilidad para con el movimiento mismo y sus intereses. Sin embargo, el sindicalismo no ha logrado reforzar significativamente su protagonismo en la construcción de la alternativa democrática, no logró influenciar mayormente a los gobiernos de la concertación, tampoco se ha visto una consolidación de la CUT como fuerza sindical, menos aún se han recuperado los derechos laborales perdidos por los trabajadores durante la dictadura.

• 9  El caso del movimiento estudiantil secundario es ejemplar en este sentido, que con su movilización puso en la agenda política inmediata el tema educacional. No profundizamos en esto porque escapa al objetivo de este escrito.

22En los tres últimos años de Gobierno de la Concertación, se ha visto una mayor  presencia de las fuerzas sociales y de formas diversas de acción colectiva, siendo una de las más destacadas la del movimiento sindical, sobre todo las ramas de los subcontratados (Codelco, Agrosuper, Banco Estado), de la ANEF y la CONFENATS, en su vinculación con la sociedad y en su incidencia en la conducción política del país. Esta recomposición de los actores sociales permite abordar políticamente temas que “estaban en carpeta”, pero que no tenían la prioridad necesaria9 para el Gobierno.

Breve balance de las respuestas oficialistas

23El balance en democracia para las demandas sindicales es que se ha instaurado, de alguna manera, un mecanismo y un circuito dialógico para el manejo del conflicto laboral, con la mediación del Gobierno, que ha sido efectivo en cuanto a sus fines: contener el conflicto y mantener la estabilidad en función de la gobernabilidad. Pero en la práctica, el espacio legal de negociación se ha reducido, y se constata en el alto porcentaje de trabajadores que han perdido el derecho de organizarse colectivamente, en el marco jurídico de los dos primeros Gobiernos de la Concertación (Rojas Flores y Aravena, 2000: 234). Aun hoy- en el cuarto gobierno de la concertación- vemos las dificultades de la sindicalización para negociar de manera colectiva frente a los empleadores. Estas ausencias forman parte de la “deuda” de los Gobiernos concertacionistas con la ciudadanía participativa, en beneficio de una democracia participativa e incluyente.

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